Identificação
Acórdão 2635/2011 - Plenário
Número
Interno do Documento
AC-2635-40/11-P
Grupo/Classe/Colegiado
GRUPO I / CLASSE V / Plenário
Entidade
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho 5ª Região/BA
Interessados
Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Ana Lúcia Bezerra Silva (CPF 374.678.595-20); Augesir José
de Carvalho Filho (CPF 164.169.295-20); Edivaldo Lopes Santana (CPF
343.141.135-53); Maxwell Mascarenhas dos Anjos (CPF 556.782.705-91); Paulino
Cesar Martins Ribeiro do Couto (CPF 105.944.775-49)
Sumário
FISCOBRAS
2011. CONSTRUÇÃO DO EDIFÍCIO-SEDE DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 5ª
REGIÃO EM SALVADOR/BA. DIVERSOS INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE. OITIVA PRÉVIA.
FORMAÇÃO DE APARTADO. RECOMENDAÇÃO. COMUNICAÇÕES
Ministro
Relator
ANDRÉ LUÍS
DE CARVALHO
Representante
do Ministério Público
não atuou
Advogado
Constituído nos Autos
não há
Relatório
do Ministro Relator
Tratam os
autos de auditoria realizada pela Secob 1 nas obras de "construção do
edifício-sede do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região em
Salvador/BA", no âmbito do Fiscobras 2011 - Programa de Trabalho
02.122.0571.11EL.0101/2010 - cujo relatório de fiscalização, que integra a
peça eletrônica de nº 82, foi lavrado nos seguintes termos:
"1 - Apresentação:
Trata-se de fiscalização realizada no Tribunal Regional do Trabalho da 5ª
Região/BA (TRT5), em cumprimento ao Acórdão 564/2011-TCU-Plenário, que tem
como objeto a construção de sua nova sede, a ser instalada no Centro
Administrativo da Bahia (CAB). O empreendimento engloba 6 prédios (1ª e 2ª
instâncias, setor administrativo e arquivo geral), duas pequenas edificações
(plenário e auditório), e ainda uma edificação semienterrada que servirá de
estacionamento. Atualmente, apenas o edifício administrativo 4 (arquivo) está
sendo construído. Sua licitação ocorreu na modalidade de
"concorrência" sob o regime de empreitada por "Preço
Global". Está sendo realizada também a terraplenagem e a contenção do talude
onde será apoiada a edificação do estacionamento.
O Projeto Básico de todo o Empreendimento (arquitetônico, estrutural e
complementares) foi contratado diretamente (por inexigibilidade) com o
Insituto Brasileiro de Tecnologia do Habitat (IBTH), tendo como autor o
arquiteto João da Gama Filgueiras Lima (Lelé).
A obra está prevista na Lei 11.653/2008 (PPA 2008/2011), mas em valor
inferior ao previsto para o empreendimento.
Esta 1ª etapa da Obra (projetos arquitetônicos, estruturais e complementares;
terraplenagem e contenções; apoio à fiscalização; estudo de impacto ambiental
e contrução do Edf. Adm. 4) está sendo realizada com recursos do Programa de
Trabalho nº 02.122.0571.11EL.0101-2010, intitulado "Construção do
Edifício-Sede do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região em Salvador -
BA". Para o restante do Empreendimento, o TRT5 firmou convênio com a
Caixa Econômica Federal (Caixa) para captação dos recursos complementares
para sua execução, tendo como contrapartida a exclusividade dos depósitos
judiciais daquele Tribunal.
(...) 2 - Introdução:
2.1 - Deliberação:
Em cumprimento ao Acórdão 564/2011-TCU-Plenário, realizou-se auditoria no
Tribunal Regional do Trabalho 5ª Região/BA (TRT5) - JT, no período
compreendido entre 27/4 e 3/6/2011.
As razões que motivaram esta auditoria foram a materialidade do valor
estimado para o empreendimento, bem como sua forma pouco usual de obtenção
dos recursos, uma vez que o TRT5 celebrou convênio com a Caixa para a
captação dos recursos (R$ 320 milhões), oferecendo como contrapartida a
exclusividade dos depósitos judiciais e a instalação de agências em todas as
unidades do Tribunal no Estado.
2.2 - Visão geral do objeto:
Inicialmente, ressaltam-se algumas definições necessárias a um melhor
entendimento dos assuntos tratados neste trabalho:
Empreendimento: É o conjunto arquitetônico que abrange dois prédios para a
primeira e a segunda instâncias, quatro prédios administrativos (Edf. Adm. 1 a 4), um auditório, um
plenário e uma edificação semienterrada para o estacionamento.
Obra: É a construção do Edf. Adm. 4 (objeto efetivamente contratado até o
momento), onde serão instalados o arquivo, as salas que servirão aos órgãos
de classe, e as agências bancárias.
Projeto Básico: É o projeto arquitetônico (e complementares) do Empreendimento
como um todo.
Projeto da obra: É o projeto da obra do Edf. Adm. 4 conforme definido pela
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
O Empreendimento está previsto na Lei nº 11.647/2008 - PPA 2008/2011 no
montante total estimado de R$ 122.088.000,00.
Em 5 de maio de 2009, o TRT5 firmou contrato para prestação de serviços
técnicos para elaboração de projetos de arquitetura e complementares (Projeto
Básico), no âmbito do processo administrativo nº 09.53.090064-35, valendo-se
de inexigibilidade de licitação, para construção da Sede do TRT5 no Centro
Administrativo da Bahia (CAB), no valor de R$ 6.500.000,00.
O Empreendimento é composto de 8 módulos circulares, em estrutura metálica,
elevado por sobre as árvores, com uma passarela contínua que interliga os diversos
prédios. Segundo o TRT5, o Empreendimento foi pensado pelo seu autor
(arquiteto Lelé) visando aos princípios da sustentabilidade, desde a
preservação da Mata Atlântica, passando pela captação de água, energia,
facilidade de manutenção, acessibilidade e projeção futura de sua capacidade.
Ainda segundo aquele Tribunal, "embora o custo da obra pareça alto, é
bom destacar que não há qualquer suntuosidade, compondo-se de estrutura de
aço e placas pré-moldadas, sendo projetado para abrigar todos os setores da
Justiça do Trabalho, com projeção para atender às demandas futuras nos 122.000 m² de área
construída".
Entre outros processos para realização do empreendimento (terraplenagem e
contenções), cabe destacar que em 6 de outubro de 2009, o TRT5 iniciou o processo
licitatório, por meio do PT 02.12200571.11EL.0101, para construção da Obra do
Edf. Adm. 4, parte integrante do complexo da nova sede (Empreendimento), no
valor original estimado de R$ 16.281.510,27, no Regime de Empreitada por
Preço Global, que atualmente foi elevado, com os aditivos, para R$
19.592.935,09.
Conforme documentações autuadas no processo no TRT5 nº 09.53.09.00196-35, o
certame foi marcado por diversos questionamentos de potenciais proponentes
acerca das inconsistências contidas nos projetos e na planilha orçamentária,
tanto em relação aos quantitativos ali contidos quanto nas definições do que
efetivamente o objeto da licitação era composto.
Pautando-se na necessidade de contratação até o final daquele exercício
financeiro de 2009, tendo em vista que existia disponibilidade orçamentária
reservada para a respectiva despesa e, caso não fosse empenhada, poderia
comprometer o orçamento do próximo exercício, o Diretor Geral do TRT5
solicitou aos licitantes a colaboração deles a fim de dar o máximo de
agilidade aos feitos do processo, conforme ata de reunião realizada em
11/12/2009.
Por fim, marcado por recursos, o TRT5 firmou contrato com a empresa
considerada vencedora do certame para a construção da obra do Edf. Adm. 4
(contrutora Cinzel) no montante de R$ 15.750.414,64.
Além disso, para a viabilização das condições econômico-financeiras adequadas
para a construção do restante do empreendimento, o TRT5 celebrou em
19/11/2010 um convênio com a Caixa, constante no processo do TRT5 nº
09.52.10.00239-35. Os termos do acordo permitem pagamento direto da Caixa aos
fornecedores, para atendimento às necessidades do Tribunal, tanto para a
construção da nova sede quanto para a prestação de serviços especializados
vinculados a essa contratação. Em caráter de exceção, os recursos desse
convênio poderão ser utilizados também para pagamento de despesas de locação
de imóveis onde estejam instaladas unidades do Tribunal.
Encontra-se também em andamento o processo para elaboração do edital de
licitação do novo certame para a contratação das demais etapas do
Empreendimento, autuado no TRT5 com o nº 09.53.11.0084-35.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria:
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de Construção do
Edifício-Sede do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região em Salvador/BA.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos
estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as
questões adiante indicadas:
1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e
econômico-financeira do empreendimento?
3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as
etapas para esse licenciamento?
4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
5 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos
congêneres) foi adequada?
6 - O procedimento licitatório foi regular?
7 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução
foi adequada?
8 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de
quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os
custos unitários de seus serviços?
9 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os
quantitativos apresentados no projeto básico / executivo?
10 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis
com os valores de mercado?
2.4 - Metodologia utilizada:
Para realização da auditoria, foram utilizadas técnicas de auditoria de
conformidade correntes nesta Corte de Contas, destacando-se:
a) análise documental;
b) pesquisa em sistemas informatizados;
c) confronto de informações e documentos;
d) comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina; e
e) conferência de cálculos.
A análise documental deteve-se nos diversos processos autuados no TRT5 para o
PT 02.12200571.11EL.0101. Além disso, mostrou-se salutar observar os
preceitos contidos nos processos 09.52.10.00239-35 (Convênio entre o TRT5 e a
Caixa) e 09.53.11.0084-35 (Termo de Referência para elaboração do novo edital
de licitação para o restante do Empreendimento - Concorrência Pública nº
001/2011).
Para a análise dos orçamentos dos contratos para a Obra do Edf. Adm. 4 e das
contenções do terreno, selecionaram-se os serviços mais relevantes dentro da
parte A da curva ABC da planilha orçamentária, comparando-os com o Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), na
tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), e ainda em outras
fontes nos casos em que os serviços não constavam naqueles referenciais.
2.5 - VRF (Volume de Recursos Fiscalizados):
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 350.448.270,26.
Esse valor é composto por: (i) contrato 09.53.09.0064-35 para execução de
serviços técnicos para elaboração do projeto arquitetônico e complementares,
IBTH. (R$ 7.128.875,00); (ii) contrato 09.53.09.0137-35 para execução de
serviços técnicos especializados de elaboração de estudos ambientais,
Fundação José Silveira. (R$ 56.777,00); (iii) contrato 09.53.09.0212-35 para
prestação de serviços técnico-especializados para elaboração de relatórios
técnicos referentes ao recebimento de projetos executivos de arquitetura e
complementares do conjunto de edificações, Fundação Escola Politécnica da
Bahia. (R$ 115.000,00); (iv) contrato 09.53.09.0172-35 para prestação de
serviços técnico-especializados para elaboração de relatórios técnicos para
conferência, análise e verificação dos projetos de terraplenagem e contenção,
Fundação Escola Politécnica da Bahia. (R$ 14.500,00); (v) contrato
09.53.10.0023-35 para prestação de serviços de fiscalização, acompanhamento,
assessoramento e prestação de consultoria durante a prestação dos serviços de
terraplenagem, contenções e construção do edifício administrativo 4, IBTH.
(R$ 523.183,17); (vi) contrato 09.53.10.0283-35 para contratação de empresa
especializada para os serviços de contenções, Tecnosonda S/A. (R$
2.990.000,00); (vii) contrato 09.53.09.0196-35 para contratação de empresa
para construção do edf adm 4, Cinzel. (R$ 19.592.935,09); (viii)
09.53.11.0047-35 para e Execução de alteração nos projetos estruturais
destinados à construção do edf adm 4, a fim de substituir as estacas-raiz por
estacas metálicas, IBTH (R$ 27.000,00); (ix) convênio firmado entre o TRT5 e
a Caixa para viabilizar condições econômico-financeiras adequadas para
conclusão do restante do Empreendimento (R$ 320.000.000,00).
Observação: Para o convênio entre o TRT5 e a Caixa, está sendo proposta a
abertura de processo apartado para apreciação pela Secex/BA.
2.6 - Benefícios estimados:
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a
identificação de dano potencial ao erário em razão de indícios de sobrepreço
de R$ 980.290,51 no valor global do Contrato nº 09.53.09.0196-35 (Construção
do Edf. Adm. 4). Adicionalmente, pode-se mencionar a melhoria dos processos
internos do TRT5 diante da identificação de irregularidades apontadas neste
relatório, em particular para a contratação vultosa do restante do
Empreendimento.
As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam
oitiva do TRT5 e da empresa contratada (Cinzel), recomendação e ciência ao
TRT5 e promoção de processo apartado referente ao convênio firmado entre o
TRT5 e a Caixa.
3 - Achados de Auditoria:
3.1 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação: grave com recomendação de continuidade (IG-C).
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave
da LDO: Os indícios de irregularidades, após a análise da manifestação prévia
do TRT5, não mais se enquadram no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da
Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010) e / ou no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei
nº 12.309/2010 (LDO/2011), pois não se mostraram materialmente relevantes em
relação ao contrato firmado.
3.1.2 - Situação encontrada:
Para este achado, foram detectados indícios de sobrepreço no contrato da
Obra, decorrentes de: (a) serviços relevantes do contrato inicial e do 1º
termo aditivo (1º TA), dentro da parte A da curva ABC, analisados
comparativamente ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil (Sinapi), à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias
(Sicro), e ainda a outras fontes nos casos em que os serviços não constavam
naqueles referenciais; (b) serviços novos, inseridos no 3º termo aditivo (3º
TA) ao contrato, analisados comparativamente ao Sinapi, Sicro, e outras
fontes referenciais; (c) percentual de ISS de 5%, sobre todos os serviços da
planilha, sem levar em consideração os materiais adquiridos que incorporam o
patrimônio da obra, para os quais não incide o imposto.
A - REFERÊNCIAS DO ORÇAMENTO DO TRT5:
A planilha orçamentária foi elaborada pela empresa projetista contratada,
IBTH, e compôs o edital de licitação da Obra. O TRT5 solicitou da empresa os
referenciais do Sinapi utilizados por ela para a elaboração do
orçamento-base, conforme contido nas correspondências trocadas entre a Comissão
Permanente de Licitação (CPL) e a Diretoria de Obras (DO). Essa última
informou que foi solicitado ao Instituto documento comprobatório das
referências de custos utilizadas.
A equipe de auditoria já havia solicitado ao TRT5, por meio do Of. Nº 1-fiscalis-241/2011,
os ditos referenciais de formação dos preços do orçamento-base, elaborado
pela Contratante, com os respectivos códigos (Sinapi, Sicro, cotações ou
outros). Não tendo sido atendida tempestivamente, a equipe reiterou o pedido
por meio do Of. nº 2-fiscalis-241/2011.
Após algumas mensagens eletrônicas trocadas entre o TRT5 e o IBTH, os
referenciais foram informados e constatou-se que os serviços solicitados pela
equipe (parte A da curva ABC) não foram balizados pelo Sinapi ou pelo Sicro,
mas pelo Sistema de Orçamento de Obras de Sergipe (Orse) e por preços de
mercado coletados por telefone. Como se constata na mensagem recebida,
algumas composições foram elaboradas pelo próprio IBTH.
Consta ainda a informação de que o orçamento inicial "foi sofrendo
diversas modificações, visando adequar o mesmo a disponibilidade de recursos
existentes" e que "devido a urgência, o orçamento final acabou
ficando sem as composições atualizadas".
Tal fato vai de encontro à jurisprudência do TCU, que afirma que no caso de
não se obterem preços referenciais nos sistemas oficiais, para a estimativa
de custos que antecederem os processos licitatórios, deve ser realizada
pesquisa de preços contendo o mínimo de três cotações de
empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a
documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos que
fundamentaram o preço estimado. Caso não seja possível obter esse número de
cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada.
A jurisprudência do TCU é vasta nesse sentido, a exemplo dos Acórdãos
3.506/2009-1ª Câmara, 1.379/2007-Plenário, 568/2008-1ª Câmara, 1.378/2008-1ª
Câmara, 2.809/2008-2ª Câmara, 5.262/2008-1ª Câmara, 4.013/2008-1ª Câmara,
1.344/2009-2ª Câmara, 837/2008-Plenário, 3.667/2009-2ª Câmara e
3.219/2010-Plenário.
B - SERVIÇOS RELEVANTES DENTRO DA PARTE "A" DA CURVA ABC DO
CONTRATO PRINCIPAL E DO 1º TA:
Para a análise dos orçamentos para a obra, selecionaram-se os serviços mais
relevantes dentro da parte "A" da curva ABC das planilhas (base e
proposta), comparando-os com o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
Índices da Construção Civil (Sinapi), a tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodoviárias (Sicro), e ainda em outras fontes referenciais nos casos em que
os serviços não constavam naqueles referenciais.
O orçamento da proposta vencedora foi apresentado com um desconto total de
3,35% sobre os valores considerados na planilha-base da licitação, sendo que,
de um modo geral, os preços unitários foram distribuídos equilibradamente com
descontos que variaram de 2% a 4%.
A maior parcela do orçamento residiu no serviço 02.001.001 - Estrutura
metálica montada em aço
A-242, Chapa de 1/8" a 2 ½", respondendo esse
serviço por aproximadamente 53% do valor global da obra. A administração
local respondeu por 8,38%, e o restante dos serviços contidos na parte A da
curva ABC variaram individualmente entre 3% e 1%, estando nestes últimos os
serviços que compõem a fundação em estaca-raiz.
Além disso, foram ainda avaliados os serviços que compuseram o 1º TA
juntamente com a planilha original do contrato, por serem serviços apenas
acrescidos em quantitativos aos já existentes (não houve acréscimos de
serviços novos), totalizando uma amostra de 82,01% dos serviços contidos na
planilha orçamentária.
O 3º TA será visto mais adiante, pois esse possui data-base (11/2010)
diferente da planilha original do contrato (11/2009).
Das análises empreendidas no contrato inicial juntamente com o 1º TA, na
data-base de 11/2009, foram identificados indícios de sobrepreço no montante
de R$ 1.014.539,09, apurado de forma global, isto é, fazendo-se as
compensações dos preços excessivos de alguns itens com os descontos
verificados em outros.
Esse montante representa um percentual de 6,38% sobre o
valor global e 7,85% sobre o valor da amostra efetivamente analisada.
Fazendo-se as ponderações entre os sobrepreços e descontos apurados até o 1º
TA, tem-se o seguinte levantamento:
a) Sobrepreço de R$ 1.717.515,63 que representa 10,80% sobre o valor global e
13,30% sobre o valor da amostra;
b) desconto de R$ 702.976,54 que representa 4,42% sobre o valor global e
5,44% sobre o valor da amostra.
C - SERVIÇOS RELEVANTES DENTRO DA PARTE "A" DA CURVA ABC DO 3º TA:
Sem prejuízo sobre a pertinência da regularidade da formalização do 3º TA, e
que é tratado neste trabalho em Achado de Auditoria específico, foi
empreendida, de forma análoga àquela para os serviços do contrato inicial,
análise dos serviços novos inseridos pelo referido termo aditivo, totalizando
uma amostra de 41,81%, exclusivamente sobre o total de serviços novos no
montante de R$ 3.692.174,68.
Dessa amostragem, foram identificados indícios de sobrepreço no montante de
R$ 730.579,68, apurado também de forma global no 3º TA, isto é, fazendo-se as
devidas compensações entre sobrepreço e descontos. Esse montante representa
um percentual de 19,79% sobre o valor global do aditivo e 47,32% sobre o
valor da amostra efetivamente analisada.
Fazendo-se as ponderações entre os sobrepreços e descontos apurados, tem-se o
seguinte levantamento:
a) sobrepreço de R$ 742.869,61 que representa 20,12% sobre o valor global e
48,12% sobre o valor da amostra do 3º TA;
b) desconto de R$ 12.289,93 que representa 0,33% sobre o valor global e 0,80%
sobre o valor da amostra do 3º TA.
D - ISS DE 5% APLICADO SOBRE A TOTALIDADE DOS ORÇAMENTOS:
O percentual de ISS de 5% não considerou dois aspectos importantes quanto à
sua aplicação aos serviços contratados, e de forma reflexa, ao percentual de
BDI aplicado aos orçamentos:
a) parte dos serviços foi subcontratado; e
b) desconto do percentual sobre os materiais aplicados na obra de forma
permanente.
Conforme doutrina consubstanciada na Revista TCU nº 88/2001, no artigo
intitulado "Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas:
Benefícios e Despesas Indiretas (BDI)", com relação ao cálculo do ISS,
conforme previsto no §2º do art. 9º do Decreto-Lei nº 406, de 31 de dezembro
de 1968, "na execução de obras hidráulicas ou de construção civil, o
imposto será calculado sobre o preço deduzido das parcelas correspondentes:
a) ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, quando fornecidos pelo
prestador de serviços; b) ao valor das subempreitadas já tributadas pelo
imposto".
O TRT5, quando da elaboração do certame licitatório para execução dos
serviços de contenção do terreno (processo nº 09.53.10.0283-35, posterior ao
da obra do Edf. Adm. 4) identificou tal falha, efetivando uma alíquota para
esse imposto de 2,5% tendo sido formalizado tal percentual com a assinatura
do contrato.
Diante dessa constatação, considerando a redução do percentual do ISS de 5%
para 2,5%, procurou-se avaliar o seu reflexo nos orçamentos e aditivos
efetivados para a Obra, conforme a seguir descrito.
Com a redução, o percentual do BDI cairia de 25% praticado no contrato para
21,67% ajustado, valendo-se da fórmula de cálculo do BDI do AC
325/2007-TCU-Plenário.
Com os valores do preço global da obra e seus aditivos, calculou-se o
correspondente custo efetivo da obra. Assim, foi apurado um sobrepreço global
(contrato original + 1º TA + 3º TA), apenas sobre o ISS, de R$ 1.085.429,61,
correspondendo a 5,54% sobre o valor global.
Da mesma forma, avaliou-se ainda o reflexo do ajuste do BDI nos sobrepreços
apurados anteriormente nos serviços relevantes dentro da parte "A"
da curva ABC. Assim, chegou a um montante global, englobando agora tanto o
contrato principal quanto os 1º e 3º aditivos, de R$ 1.698.628,81 para o
sobrepreço ajustado, com as devidas compensações entre sobrepreço e
descontos. Esse montante representa um percentual de 8,67% sobre o valor global
e 11,75% sobre o valor da amostra efetivamente analisada.
Fazendo-se as ponderações entre os sobrepreços e descontos apurados, tem-se o
seguinte levantamento:
a) sobrepreço ajustado de R$ 2.394.840,57 que representa 12,22% sobre o valor
global e 16,56% sobre o valor da amostra; e
b) desconto de R$ 696.211,77 que representa 3,55% sobre o valor global e
4,81% sobre o valor da amostra.
Para o item em questão, é salutar resgatar o voto condutor do
AC-1.534/2011-TCU-Plenário em seus parágrafos 10, 11 e 12, in verbis:
"10. Em relação ao BDI, [...] a equipe de auditoria já tinha relatado
que foi verificado, na análise das notas fiscais das empresas consorciadas
referentes às duas primeiras medições do contrato [...], que havia distorção
no percentual do tributo ISS, que estava previsto no BDI. Pela fórmula do
BDI, o percentual de 2% referente ao ISS incidiria sobre o valor total do
contrato, O QUE NÃO SERIA CORRETO, uma vez que deveria incidir apenas sobre a
parcela de serviços.
11. Com base nas informações prestadas pelo [...], a equipe estimou que a
alíquota efetiva do ISS, com a consideração da dedução do valor dos materiais
fornecidos, passaria de 2% para 0,71% do total do contrato. Assim, o BDI
ajustado passaria de 25,59% para 23,89%, impactando no sobrepreço e no
superfaturamento do contrato.
12. Partindo dessa informação e levando em consideração as análises
detalhadas realizadas [...], por conservadorismo, optou por recalcular o BDI
do contrato considerando apenas o ajuste do ISS para 1%. Assim, foi encontrado
um BDI retificado de 24,27%, o que resultou na apuração de superfaturamento
decorrente da taxa de BDI da ordem de R$ 306.690,32".
E - REFLEXO DA REDUÇÃO DO BDI/ISS NO SOBREPREÇO DOS SERVIÇOS RELEVANTES
DENTRO DA PARTE A DA CURVA ABC NO CONTRATO PRINCIPAL E SEUS ADITIVOS:
Como descrito anteriormente, avaliou-se um sobrepreço motivado pela
incidência do ISS sobre a planilha chegando a um montante de R$ 1.085.429,61.
Da mesma forma, avaliou-se o impacto dessa redução no cálculo de sobrepreço
dos serviços relevantes do orçamento e aditivos, denominado neste trabalho de
sobrepreço ajustado, chegando ao montante de R$ 1.698.628,81.
Conforme se verifica abaixo, tem-se:
i. Preço global contratado = R$ 19.952.935,09 (=);
ii. Sobrepreço de ISS = R$ 1.085.429,61 (-);
iii. Preço ajustado real = R$ 18.507.505,48 (=);
iv. Sobrepreço dos serviços (ajustado ao novo BDI) = R$ 1.698.628,81 (-);
v. Preço global ajustado real = R$ 16.808.876,67 (=);
vi. Sobrepreço global ajustado real = R$ 19.952.935,09 - R$ 16.808.876,67 =
R$ 2.784.058,42, que representa assim 14,21% do preço global contratado.
Entende-se, assim, que os valores que englobam os indícios de sobrepreço
guardam materialidade suficiente para causar riscos ao erário. Ressalta-se
ainda que a compensação entre sobrepreços e descontos, com diferenças
marcantes entre eles (16,56% x 4,81%, respectivamente), guardam estrito risco
de jogo de planilha, caso venham a incorrer novos aditivos que desequilibrem
aquela relação inicialmente verificada. Além disso, a própria manutenção dos
preços contratados, aliados a outros achados descritos neste trabalho,
materializam-se em potencial risco de superfaturamento da obra quando tais
serviços forem efetivamente pagos.
3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato 09.53.09.0196-35, 24/2/2010, Contratação de empresa para
construção do edifício administrativo 4, que compõe o complexo da nova sede
do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região, no Centro Administrativo da
Bahia (CAB)., Cinzel Incorporacoes Imobiliarias Ltda.
Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 980.290,51.
3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Deficiências de controles.
3.1.5 - Efeitos/Consequências do achado:
Riscos de contratação de serviços por preços maiores que o mercado. (efeito
potencial)
3.1.6 - Critérios:
ACÓRDÃO 325/2007, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 2649/2007, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 397/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 1534/2011, Tribunal de Contas da União, Plenário
Decisão 1332/2002, TCU-Plenário
Lei nº 8.666/1993, art. 3º; art. 6º, inciso IX; art. 6º, inciso X; art. 7º, §
2º, inciso II; art. 7º, § 4º; art. 12; art. 40, § 2º, inciso II; art. 55,
inciso II; art. 55, inciso III; art. 55, inciso XI; art. 65, § 3º; art. 65,
inciso I, alínea b
Lei nº 11.768/2008, art. 109, § 1º; art. 109, § 2º; art. 109, § 6º; art. 109,
caput
Lei nº 12.017/2009, art. 112, § 1º; art. 112, § 2º; art. 112, § 3º; art. 112,
§ 6º; art. 112, § 7º; art. 112, § 8º; art. 112, caput.
3.1.7 - Evidências:
Evidência 02 - Contrato - Evidência 2 - Contrato nº 09.53.09.0196-35, folhas
1/20.
Evidência 63 - Manifestacao previa TRT5 - Manifestacao previa do TRT5, folhas
1/35.
Evidência 64 - Anexo da manifestacao previa do TRT5 - Anexo da manifestacao
previa do TRT5, folhas 1/122.
Evidência 66 - TABELA 2 (BDI) - TABELA 2 (BDI), folha 1.
Evidência 34 - Ofício - Evidência 34 - comunicacao ref manutencao do desconto
entre outros..
Evidência 04 - Comunicações - Evidência 04 - Duas comunicações trocadas entre
a Comissão Permanente de Licitação (CPL) e a Diretoria de Obras (DO) com as
solicitações ao Instituto Habitat a respeito das referências de custos do
orçamento (proc. nº 09.53.09.0196-35)..
Evidência 52 - Declaração - Evidência 52 - Declaracao IBTH ref Sinapi.
Evidência 53 - Orçamento - Evidência 53 - IBTH orcamento-base ADM-4.
Evidência 54 - ART - Evidência 54 - IBTH ART orcamento-base ADM-4.
Evidência 55 - referências - Evidência 55 - referências de preços - parte 1.
Evidência 56 - referências - Evidência 56 - referências de preços - parte 2.
Evidência 57 - referências - Evidência 57 - referências de preços - parte 3.
Evidência 01 - Edital - Evidência 01 - Edital de licitação (6/10/2009) para
construção do Edf. Adm. 4 (proc. nº 09.53.09.0196-35), folhas 1/159.
TABELA 1 - Curva ABC, folha 1.
3.1.8 - Esclarecimentos dos responsáveis:
Diante do relatório preliminar de auditoria, manifestou-se o Tribunal
Regional do Trabalho da 5ª Região - BA (TRT5) quanto ao item 3.1
(sobrepreço), em atendimento ao Ofício 04 fiscalis 241/2011, cujos
esclarecimentos foram autuados neste processo: (a) Manifestação prévia TRT5;
(b) Anexo da Manifestação prévia TRT5.
Visando uma melhor organização deste achado, separaram-se os itens que
versavam sobre os diferentes componentes:
I - Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) de 5%.
II - Serviços relevantes dentro da parte "A" da curva ABC do
contrato principal e do primeiro termo aditivo:
II.1 - 01.002.001 - Administração da obra e manutenção do canteiro.
II.2 - 09.003.003 - Brise soleil da fachada.
II.3 - 09.003.001/009.003.002/009.003.003/09.003.004 - Esquadrias de fachada.
II.4 - 02.003.009 - Bloco de concreto FCK>6MPa, 14 x 19 x 19 cm.
II.5 - 07.002.003 - Pintura de acabamento com aplicação de 1 demão de tinta
anti-corrosiva.
II.6 - 09.002.004 - Vidro laminado 10 mm liso.
II.7 - 02.003.001 - Estaca-raiz D = 400 mm, 140 T, ~15 m de profundidade.
II.8 - 11.001.007 - Tubo de PVC Vinilfort D = 400 mm.
II.9 - 07.002.001 - Pintura com 2 demãos de fundo selante à base de resina
epóxi.
II.10 - 07.002.002 - Pintura de acabamento com aplicação de 2 demãos de tinta
esmalte poliuretano alifático, bicomponente.
III - Serviços relevantes dentro da parte "A" da curva ABC do
terceiro termo aditivo:
III.1 - 01.002.001 - Administração da obra e manutenção do canteiro.
III.2 - 6.002.001 - Piso vinílico com manta 2 mm.
III.3 - 8.001.001 - Forro de gesso acartonado placo.
III.4 - 6.002.003 - Piso de granito cotton em placas 55 x 55 cm.
III.5 - 3.002.001 - Divisória em granito cotton polido e = 3 cm inclusive montagem com
ferragens.
III.6 - 10.004.009 - Torneira de parede para lavatório Docol Eletric ou
similar.
III.7 - 6.001.001 - Regularização de base para revestimento de pisos com
argamassa traço 1:4.
I - IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS) DE 5%:
O TRT5 revisou os cálculos da análise efetuada pela equipe de auditoria,
devido à redução do percentual do imposto de 5% para 2,5%, detectando
divergência quanto ao valor inicialmente apurado, obtendo um novo montante de
R$ 521.955,80.
Com a redução do imposto, o percentual total do BDI foi alterado de 25% para
21,67%.
Informou que, não tendo despertado em tempo hábil para o fato, os serviços de
Construção do Edf. Adm. 4 não seguiram o mesmo molde adotado para os serviços
de Contenção (ISS = 2,5%). Praticou, assim, de forma equivocada, o percentual
de 5% incidindo linearmente sobre todos os itens da planilha.
O TRT5 informou que adotou medidas preventivas urgentes junto à sua
Contratada (Manifestação prévia TRT5, p. 4/5), quais sejam: (a) desconto
imediato de R$ 130.669,44 sobre o valor da Nota Fiscal de Serviços nº 581 -
9ª medição de serviços - Cinzel, em tramitação na Secretaria do TRT5,
recuperando assim os valores pagos indevidamente pela prática do BDI de 25%
em faturas anteriores; (b) início de providências para promoção em caráter
urgente de aditamento contratual junto à Cinzel Engenharia que estabeleça
doravante a aplicação do BDI ajustado de 21,67% sobre todos os valores da
planilha do contrato ainda não pagos pelo TRT5.
Pelos motivos expostos, pediu reconsideração desta Corte de Contas quanto à
indicação de IG-P da obra por conta desse ponto específico.
II - SERVIÇOS RELEVANTES DENTRO DA PARTE "A" DA CURVA ABC DO
CONTRATO PRINCIPAL E DO PRIMEIRO TERMO ADITIVO:
II.1 - 01.002.001 - ADMINISTRAÇÃO DA OBRA E MANUTENÇÃO DO CANTEIRO:
O TRT5 teceu breves comentários a respeito dessas despesas, fundamentando em
bibliografias correlatas, em especial no Manual de Custos Rodoviários do Dnit
(Sicro 2003), na Tabela de Composições de Preços para Orçamentos (TCPO Pini
2003), bem como na jurisprudência do TCU.
Destacou que algumas despesas da planilha de administração local consideraram
as determinações da Convenção Coletiva de Trabalho vinculada ao Sindicato da
Construção do Estado da Bahia (Sinduscon-BA), como as constantes no anexo da
Manifestação Prévia do TRT5: (a) 01.03.02.15 (almoço / janta) - a partir de
1º de setembro de 2009, o valor facial do vale-refeição passará para R$ 7,90;
(b) 01.03.02.14 (café da manhã) - as empresas fornecerão, sem ônus para seus
empregados lotados no canteiro de obras, o café da manhã no início da jornada
de trabalho, composto de 2 pães de 50 gramas com margarina ou manteiga e 1 copo
de 200 ml de café com leite; (c) 01.03.02.17 (cesta básica) - as empresas
deverão fornecer mensalmente cestas básicas a seus empregados, estabelecendo
o valor de R$ 45,00 para cada uma delas; (d) 01.03.02.16 (vale-transporte) -
as empresas fornecerão vale-transporte a seus empregados, na forma da
legislação vigente, quando não fornecerem transporte subsidiado.
Destacou ainda, como informação fundamental para análise de alguns itens da
planilha, que a quantidade média de operários da obra é de 125 operários,
podendo chegar facilmente nos períodos de pico a 400 operários, segundo
estimativa utilizada pelo IBTH na elaboração da planilha-base da licitação.
Tal estimativa foi considerada pelo TRT5 "bastante razoável ao
considerarmos as características e dimensão de uma obra que possui
aproximadamente 5.000 m²
de área construída".
Por fim, concluíram que "não houve sobrecusto referente ao item
01.002.001 da planilha orçamentária do Contrato principal e do Primeiro Termo
Aditivo e, por equivalência, no item 01.002.001 do Terceiro Termo
Aditivo".
II.2 - 09.003.003 - BRISE SOLEIL DA FACHADA:
Em sua Manifestação
Prévia, o TRT5 apresentou composição de custos para
fabricação e montagem do sistema do Brise analisado (R$ 1.263,21),
mostrando-se diferente do aferido pela equipe de auditoria (R$ 1.181,25) e
apresentado pela empresa contratada (R$ 1.200,63).
II.3 - 09.003.001/009.003.002/009.003.003/009.003.004 - ESQUADRIAS DE FACHADA
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apresentou composição de custos
para fabricação e montagem das referidas esquadrias, incluídos os serviços de
corte e dobra das peças em chapa de alumínio e ferro galvanizado, bem como o
transporte, a montagem em solo (montagem oficina) e a colocação nos locais
(montagem obra) do Edf. Adm. 4.
Ressalta-se que as composições apresentadas se referiram ao CONJUNTO DE 3
UNIDADES, conforme pranchas DG-26, 27, 28 e 29, E NÃO DE CADA UMA DAS
UNIDADES, como sugeria a planilha orçamentária base da licitação.
II.4 - 02.003.009 - BLOCO DE CONCRETO FCK>6MPa, 14 X 19 X 19 CM:
Em sua manifestação prévia, o TRT5 apresentou composição de custos para este
serviço com base em uma nova análise empreendida, ao invés de justificar os
preços inseridos na planilha orçamentária da licitação.
De antemão, é demonstrado na nova análise do TRT5, independentemente do custo
apurado pela equipe de auditoria, um custo de R$ 2,63/un, inferior assim ao
inicialmente estimado para o serviço (R$ 5,79/un).
II.5 - 07.002.003 - PINTURA DE ACABAMENTO COM APLICAÇÃO DE 1 DEMÃO DE TINTA
ANTI-CORROSIVA:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apresentou composição de custos
baseada no sistema de Orçamento do Estado de Sergipe (ORSE/DEHOP), apurando
um novo custo de R$ 14,02/m², uma vez que ajustou a taxa de encargos sociais
em relação ao inicialmente estimado na planilha orçamentária da licitação (R$
14,59/m²).
II.6 - 09.002.004 - VIDRO LAMINADO 10 MM LISO:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 ratificou a análise empreendida
pela equipe de auditoria, prevalecendo o sobrecusto apurado.
II.7 - 02.003.001 - ESTACA-RAIZ D = 400 MM, 140 T, ~15 M DE PROFUNDIDADE:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apurou um novo valor de
referência, baseado em diversos documentos anexados, considerando assim um
AUMENTO NO SUBCUSTO apurado pela equipe de auditoria.
II.8 - 11.001.007 - TUBO DE PVC VINILFORT D=400 MM:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 ratificou a análise empreendida
pela equipe de auditoria, prevalecendo o sobrecusto apurado.
II.9 - 07.002.001 - PINTURA COM 2 DEMÃOS DE FUNDO SELANTE À BASE DE RESINA
EPÓXI:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 informou que utilizou o
procedimento análogo aplicado ao item 07.002.003, obtendo assim o custo
unitário de R$ 18,23/m² para aplicação das duas demãos. Dessa vez, a
referência obtida foi a de código 04653, do sistema Orse/Dehop.
II.10 - 07.002.002 - PINTURA DE ACABAMENTO COM APLICAÇÃO DE 2 DEMÃOS DE TINTA
ESMALTE POLIURETANO ALIFÁTICO, BICOMPONENTE:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 informou que utilizou
procedimento análogo ao aplicado no item 07.002.003, obtendo assim o custo
unitário de R$ 17,89 para aplicação das duas demãos. Dessa vez, a referência
obtida pela equipe de auditoria foi a de código 03714 (adaptando o para duas
demãos) do sistema Orse/Dehop.
III - SERVIÇOS RELEVANTES DENTRO DA PARTE 'A' DA CURVA ABC DO TERCEIRO TERMO
ADITIVO:
III.1 - 01.002.001 - ADMINISTRAÇÃO DA OBRA E MANUTENÇÃO DO CANTEIRO:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 informou que foram utilizados
os mesmos parâmetros da avaliação empreendida ao item da planilha
orçamentária principal da obra, não trazendo novos elementos para a análise
deste item.
III.2 - 6.002.001 - PISO VINÍLICO COM MANTA 2 MM:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apresentou análise alterando a
composição de referência utilizada pela equipe de auditoria no que dizia
respeito ao insumo "piso vinílico" de placa para manta, de maneira
a ajustar aos projetos/especificações efetivamente contratados.
Entendem ainda que deva ser adotado como custo unitário balizador de mercado
de R$ 73,80/m² para o cômputo de eventuais sobrecustos, concluindo pela
redução de R$ 187.505,00 (apurado pela equipe de auditoria) para R$ 64.752,65
no sobrecusto do item (apurado pelo TRT5).
III.3 - 8.001.001 - FORRO DE GESSO ACARTONADO PLACO:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apresentou duas cotações de
preço, datadas de 20/6/2011, para o referido serviço, incluindo o
fornecimento e instalação na Praça de Salvador. Informou ainda que o referido
item consta no Orse (cód. 01957) com o mesmo valor apurado na cotação (R$
40,00/m²).
Concluiu que, levando em consideração o custo apurado nas cotações, o
sobrecusto total ficaria em R$ 5.932,39.
III.4 - 6.002.003 - PISO DE GRANITO COTTON EM PLACAS 55 X 55 CM:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 realizou pesquisa em sistemas
referenciais de custos unitários, bem como junto a empresas especializadas do
ramo, aplicando os custos do insumo (pedra de granito branco cotton) sobre a
composição do Sinapi (cód. 72.138 utilizado pela equipe de auditoria),
entendendo que devesse ser adotado o custo unitário para o serviço de R$
229,56/m².
Com isso, haveria uma redução do sobrecusto total apurado pela equipe de
auditoria para R$ 79.902,74.
III.5 - 3.002.001 - DIVISÓRIA EM GRANITO COTTON POLIDO
E = 3 CM
INCLUSIVE MONTAGEM COM FERRAGENS:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 considerou como referência de
custos para o serviço o mesmo apresentado pela equipe de auditoria, com
algumas ressalvas quanto à pedra utilizada.
Manteve, porém, o entendimento de que deve ser adotado o mesmo parâmetro do
Sinapi como base para avaliação dos preços ofertados pela empresa contratada,
concluindo pela apuração de sobrecusto de R$ 28.660,30 para o item.
III.6 - 10.004.009 - TORNEIRA DE PAREDE PARA LAVATÓRIO DOCOL ELETRIC OU
SIMILAR:
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apresentou duas cotações
empreendidas na Internet em junho de 2011, referentes ao serviço analisado,
adotando o valor de R$ 922,80/un, como custo referencial.
Concluiu que remanesce um sobrecusto total de R$ 5.964,54.
III.7 - 6.001.001 - REGULARIZAÇÃO DE BASE PARA REVESTIMENTO DE PISOS COM
ARGAMASSA TRAÇO 1:4
Em sua
Manifestação Prévia, o TRT5 apurou um novo valor de
referência (R$ 395,67/m³), baseado na adaptação do serviço 73.920-003
(Sinapi) por meio da "conversão da unidade "metro quadrado"
(m²) para "metro cúbico" (m³)".
Considerou assim um AUMENTO NO SUBCUSTO apurado pela equipe de auditoria para
R$ 8.510,16.
ESCLARECIMENTOS FINAIS DO TRT5:
Por fim, o TRT5 informou, da análise do estudo realizado, que:
(i) quanto ao contrato inicial e ao primeiro termo aditivo, restou um
SUBPREÇO de R$ 1.010.011,94;
(ii) quanto ao terceiro termo aditivo, persistiu o SOBREPREÇO de R$
209.385,51.
Consideraram ainda que, diante dos dados acima, houve um SUBPREÇO TOTAL de R$
779.297,74 por meio da compensação do sobrepreço aferido no 3º Aditivo pelo
subpreço apurado no contrato inicial e no 1º Aditivo.
Comparado esse subpreço total dos contratos com o sobrepreço referente ao ISS
(R$ 521.995,80), concluiu que "o empreendimento possui um
"subpreço" global de R$ 257.341,94".
Pediu, portanto, que seja afastado o indicativo de IG-P em relação ao apurado
inicialmente no item 3.1 do Relatório Preliminar de Auditoria.
3.1.9 - Conclusão da equipe:
I - IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS) DE 5%:
Corrobora-se a necessidade de correção considerada pelo TRT5, reavaliando o
montante para R$ 521.955,80.
Considera-se que, caso o TRT5 efetive as medidas preventivas, diante das apurações
contidas neste item, a impropriedade deixará de existir.
II.1 - 01.002.001 - ADMINISTRAÇÃO DA OBRA E MANUTENÇÃO DO CANTEIRO:
O TRT5 trouxe à ponderação bibliografias correlatas (Sicro, TCPO e
jurisprudência do TCU) para avaliação do item em questão no intuito de
balizar os referenciais utilizados no orçamento, buscando afastar assim os
indícios de sobrepreço apurados pela equipe de auditoria, constante no
relatório preliminar da fiscalização. Cabe destacar que os referenciais devem
sempre ser levados em consideração, como foi objeto da análise inicial deste
trabalho, mas não de forma estanque e generalizada, sem uma apuração dos
custos reais praticados pelas contratadas nas obras custeadas pelo Poder
Público.
Nesse sentido, o TRT5, por meio das justificativas apresentadas em sua Manifestação Prévia,
trouxe à baila o esclarecimento de que, conforme estimativas utilizadas, o
IBTH utilizou o quantitativo médio de 125 operários, podendo chegar a 400 nos
períodos de pico da obra, considerando sua área construída aproximada de 5.000 m².
Sobre esse aspecto, considera-se que tal avaliação poderia ser condizente com
obras tidas como horizontais, em que a equipe é distribuída ao longo de sua
área construída, mas não no caso em questão, em que a edificação é montada em
uma estrutura metálica, elevada por sobre as árvores, com vistas a causar o
mínimo impacto possível ao terreno. Nesses casos, os operários diretamente
ligados à montagem trabalham pendurados em sua estrutura, o que limita em
muito a ação executiva da obra.
Conforme se depreende do memorial descritivo da obra, toda a estrutura será
içada para montagem, e só muito posteriormente será sua base solidificada na
estrutura do piso em blocos de concreto armado.
Há também que considerar que a linha de preparação das peças para a montagem
se dá no chão em uma área aproximada de 300 m² (toldo e galpão),
conforme verificado no croqui do canteiro de obras. Tal área é também fator
de limitação do quantitativo de mão de obra empregada.
Convém ainda observar que a equipe de auditoria identificou que o canteiro de
obras está sendo utilizado pela Cinzel conjuntamente com a obra do anexo do
TRE, situado em área contígua à obra do TRT5, o que significa que há sensível
redução do pátio considerado nessa avaliação, tendo em vista a superposição
de serviços para as duas obras.
Entretanto, embora não se questione a necessidade de alguns dos serviços
contidos na Administração Local, chama a atenção o elevado percentual para
esse item da planilha (8,38%, considerando a planilha da proposta da Cinzel),
não sendo razoável que custos que não vão agregar valor definitivo ao
empreendimento representem um percentual tão elevado em comparação com outras
obras comumente verificadas por esta Corte de Contas.
Porém, diante das alegações do TRT5, consideram-se aceitáveis as
argumentações para dirimir os indícios de sobrepreço nesta questão.
Considera-se, contudo, prudente que o TRT5 efetue uma análise apurada do
quantitativo de mão de obra utilizada neste contrato (Edf. Adm. 4), por meio
de histograma junto à empresa contratada, com fins a avaliar os custos
referentes ao item Administração Local, visando futura avaliação para o
restante do Empreendimento.
Dessa forma, convém ao TRT5 que aprimore o Projeto Básico do Empreendimento,
quanto ao item aqui discutido, documentando e autuando adequadamente a
análise no processo referente à nova licitação do restante do Empreendimento,
sem a necessidade de remeter tais documentações para análise desta Corte de
Contas.
II.2 - 09.003.006 - BRISE SOLEIL DA FACHADA:
Com vistas ao conservadorismo das considerações, diante da especificidade do
serviço em tela, bem como as peculiaridades do mercado local, ratifica-se o
valor de referência apresentado pelo TRT5 (R$ 1.263,21/un), concluindo-se
pela apuração de um SUBCUSTO total a ser considerado de R$ 16.038,40.
II.3 - 09.003.001/009.003.002/009.003.003/009.003.004 - ESQUADRIAS DE
FACHADA:
Dirimidas as divergências observadas entre o orçamento da Obra com o
respectivo Projeto (especificações técnicas), foram analisadas novamente as
composições e o custo total das peças, reavaliando a conformidade com os
parâmetros de mercado em atendimento à Lei 12.017/2009 (LDO 2010).
Os esclarecimentos apresentados pelo TRT5 foram suficientes para DIRIMIR O
SOBRECUSTO inicialmente avaliado pela equipe de auditoria.
II.4 - 02.003.009 - BLOCO DE CONCRETO FCK>6MPa, 14 X 19 X 19 CM:
Com vistas ao conservadorismo das considerações, diante da especificidade do
serviço em tela, bem como as peculiaridades do mercado local, ratifica-se o
valor de referência apresentado pelo TRT5 (R$ 2,63/un), REMANESCENDO UM
SOBRECUSTO a ser considerado de R$ 82.303,70.
II.5 - 07.002.003 - PINTURA DE ACABAMENTO COM APLICAÇÃO DE 1 DEMÃO DE TINTA
ANTI-CORROSIVA:
Nos termos do art. 112, caput, da Lei 12.017/2009 (LDO 2010), a equipe de
auditoria reavaliou o custo inicialmente apurado, aplicando os custos dos
insumos do Sinapi na composição do Orse/Dehop.
Diante da reavaliação empreendida pela equipe de auditoria, retifica-se o
valor de referência para R$ 13,05/m², REMANESCENDO UM SOBRECUSTO a ser
considerado de R$ 11.883,34.
II.6 - 09.002.004 - VIDRO LAMINADO 10 MM LISO:
Diante da Manifestação prévia do TRT5, ratificando a análise empreendida pela
equipe de auditoria, considera-se que REMANESCE O SOBRECUSTO apurado de R$
37.321,77.
II.7 - 02.003.001 - ESTACA-RAIZ D = 400 MM, 140 T, ~15 M DE PROFUNDIDADE:
Neste item, já havia sido apurado um SUBCUSTO de R$ 171.515,52 pela equipe de
auditoria.
A análise empreendida pelo TRT5 teve o objetivo de aumentar a apuração desse
subcusto com vistas a diminuir o montante total de sobrepreço apurado na
análise global do contrato.
Tal prática, utilizada para este item, foge da condução aplicada pelo TRT5
para os outros itens que também apresentaram subcusto, e que não foram analisados
em sua manifestação.
Além disso, o TRT5 concluiu equivocadamente que havia sido apurado
sobrepreço, conforme consta em sua manifestação prévia "pelo exposto,
pedimos reconsideração quanto ao indício de SOBREPREÇO inicialmente
identificado no item 02.003.001 (...)". Convém relembrar que a equipe de
auditoria, na verdade, apurou um SUBPREÇO para o item, ou seja, o preço da
empresa foi MENOR do que o preço do orçamento-paradigma, estando, portanto,
aderente ao mercado, incorporando o desconto naturalmente decorrente do
processo licitatório, conforme oferta da empresa.
Constata-se também que o novo parâmetro de R$ 6.378,53/un, adotado pelo TRT5
em sua manifestação, mesmo considerando a extensa análise apresentada,
mostra-se desarrazoado frente aos custos constantes no orçamento-base (R$
1.038,38/un) e do apresentado pela empresa contratada (R$ 985,68/un).
Entende-se assim que o parâmetro do orçamento-paradigma no valor de R$
2.772,30/un, adotado pela equipe de auditoria, se encontra adequado aos
referenciais de mercado.
Conclui-se assim que REMANESCE O SUBCUSTO inicialmente apurado de R$
171.515,52.
Para tanto, convém ao TRT5 que reavalie o impacto das considerações quando da
licitação do restante do Empreendimento.
II.8 - 11.001.007 - TUBO DE PVC VINILFORT D=400 MM:
Diante da Manifestação prévia do TRT5, p. 19, ratificando a análise
empreendida pela equipe de auditoria, considera-se que REMANESCE O SOBRECUSTO
apurado de R$ 20.434,65.
II.9 - 07.002.001 - PINTURA COM 2 DEMÃOS DE FUNDO SELANTE À BASE DE RESINA EPÓXI:
Nos termos do art. 112, caput, da Lei nº 12.017/2009 (LDO 2010), a equipe de
auditoria reavaliou o custo inicialmente apurado, aplicando os custos dos
insumos do Sinapi na composição do Orse/Dehop, verificando-se um novo valor
de referência de R$ 10,01/m². Uma vez que o valor anterior obtido como
parâmetro foi de R$ 10,90/m², manteve-se esse último custo referencial com
vista ao conservadorismo na apuração de sobrecusto.
Conclui-se assim que REMANESCE O SOBRECUSTO apurado de R$ 13.439,14.
II.10 - 07.002.002 - PINTURA DE ACABAMENTO COM APLICAÇÃO DE 2 DEMÃOS DE TINTA
ESMALTE POLIURETANO ALIFÁTICO, BICOMPONENTE:
Nos termos do art. 112, caput, da Lei nº 12.017/2009 (LDO 2010), a equipe de
auditoria reavaliou o custo inicialmente apurado, aplicando os custos dos
insumos do Sinapi na composição do Orse/Dehop, verificando-se um novo valor
de referência de R$ 15,23/m². Uma vez que o valor anterior obtido como
parâmetro foi de R$ 16,00/m², manteve-se esse último custo referencial com
vista ao conservadorismo na apuração de sobrecusto.
Conclui-se assim que Remanesce o sobrecusto apurado de R$ 3.223,44.
III - SERVIÇOS RELEVANTES DENTRO DA PARTE 'A' DA CURVA ABC DO TERCEIRO TERMO
ADITIVO:
Inicialmente, convém relembrar que o terceiro aditivo foi proveniente de serviços
que foram retirados do certame licitatório, e que não foi apresentada
documentação comprobatória das análises prévias do TRT5 referentes aos preços
(novos) ofertados pela empresa contratada.
III.1 - 01.002.001 - ADMINISTRAÇÃO DA OBRA E MANUTENÇÃO DO CANTEIRO:
De maneira análoga ao exposto no item II.1 acima, chama a atenção o elevado
percentual para esse item da planilha (8,44% do valor total, considerando a
planilha do aditivo da Cinzel), não sendo razoável que custos que não vão
agregar valor definitivo ao empreendimento representem um percentual tão
elevado em comparação com outras obras comumente verificadas por esta Corte
de Contas.
No entanto, diante das alegações do TRT5, consideram-se aceitáveis as
argumentações para dirimir os indícios de sobrepreço nesta questão quanto ao
Edf. Adm. 4, ressaltando contudo a recomendação já descrita no item II.1
acima.
III.2 - 6.002.001 - PISO VINÍLICO COM MANTA 2 MM:
Inicialmente, verifica-se que os orçamentos anexados não indicaram a
espessura do piso analisado. Considera-se incompatível que o piso de 2 mm (R$ 64,05) tenha custo
48,09% superior ao de 3,2
mm (R$ 43,25), pelo simples fato daquele ser fornecido
em manta e este em placa.
Advém ainda da reavaliação empreendida pela equipe de auditoria que o Sinapi
informa, em sua base de referência, que o piso vinílico de espessura 2 mm (cód. 72185) apresentou
um valor de R$ 37,78 enquanto o de espessura 3,2 mm (cód. 72186) um
valor de R$ 60,86, ou seja, 61,09% superior àquele.
Além disso, não foi apresentada justificativa acerca da utilização de um
insumo que seria fornecido em manta com preço bastante superior ao fornecido
em placas, tendo em vista que o preço é fornecido por m².
Dessa forma, conclui-se assim que deve ser considerado o custo unitário de R$
37,78/m², PREVALECENDO UM SOBRECUSTO de R$ 129.342,25 para o item.
III.3 - 8.001.001 - FORRO DE GESSO ACARTONADO PLACO:
A data apresentada na cotação foi de 20/6/2011 e o mês de referência
informado pelo TRT5 por meio do Sistema Orse foi também de 6/2011.
Considerando que o INCC variou em torno de 5% entre os meses de 11/2010 e
6/2011, deveria o órgão ter promovido a depreciação do valor de referência.
Contudo, a pesquisa empreendida pela equipe de auditoria no sistema Orse,
para o mês de 11/2010, constatou que não houve variação de custos nos
períodos indicados.
Considerando assim o conservadorismo da análise, corrobora-se a consideração
do novo preço de referência para R$ 40,00/m², concluindo assim que REMANESCE
O SOBRECUSTO apurado de R$ 5.932,39, reconhecido pelo TRT5.
III.4 - 6.002.003 - PISO DE GRANITO COTTON EM PLACAS 55 X 55 CM:
O TRT5 efetuou cotações em que foram obtidos os seguintes custos unitários
por m²: R$ 185,00; R$ 195,00; R$ 199,15 e R$ 251,36.
Para a análise empreendida pelo TRT5 para o item em questão, seu Departamento
Técnico considerou a média dos valores cotados para o insumo (pedra de
granito branco cotton). Essa média mostrou-se inadequada uma vez que foi
considerado o valor extremo de R$ 251,36 (30,20% superior à média das outras
cotações). Nesse sentido, convém reavaliar esse valor no cálculo da média
obtida para o insumo.
Convém também levar em consideração que, uma vez que exista uma pesquisa de
preços, o custo orçamentário deveria ser mais próximo do menor obtido
(considerando um ganho de escala na cotação) e não a média das cotações
efetuadas.
De maneira conservadora, considerou-se adequado o custo do insumo a partir da
média dos 3 valores mais próximos da mediana, excluindo o valor extremo,
obtendo o valor para a pedra de granito de R$ 193,05/m², totalizando um custo
unitário para o serviço de R$ 213,94/m².
Com isso, REMANESCE O SOBRECUSTO apurado de R$ 84.831,85.
III.5 - 3.002.001 - DIVISÓRIA EM GRANITO COTTON POLIDO
E = 3 CM
INCLUSIVE MONTAGEM COM FERRAGENS:
Corrobora-se o parâmetro utilizado pelo TRT5 para o item em questão, devido à
peculiaridade da pedra utilizada na especificação, retificando o custo de R$
324,85/m² para o serviço analisado.
Conclui-se que REMANESCE O SOBRECUSTO de R$ 28.660,30.
III.6 - 10.004.009 - TORNEIRA DE PAREDE PARA LAVATÓRIO DOCOL ELETRIC OU
SIMILAR:
O TRT5 apurou RECENTEMENTE os preços cotados do insumo na Internet.
Contudo, tais materiais estão sujeitos a uma variação grande de ofertas.
Tanto o é que a cotação do TRT5 consta da promoção para essa torneira de R$
922,80 por R$ 830,52 para pagamento à vista, levando assim a uma redução de
10% no custo.
Considerando o conservadorismo da análise, os fatores aqui brevemente
analisados, e ainda a especificidade do insumo, corrobora-se a consideração
efetuada pelo TRT5, apurando o valor referencial de R$ 922,80/un para o
serviço, remanescendo o sobrecurso de R$ 5.964,54.
III.7 - 6.001.001 - REGULARIZAÇÃO DE BASE PARA REVESTIMENTO DE PISOS COM
ARGAMASSA TRAÇO 1:4:
Neste item, já havia sido constatado um SUBCUSTO de R$ 635,72/m³ pela equipe
de auditoria. A análise empreendida pelo TRT5 teve o objetivo de aumentar a
apuração desse subcusto com vistas a diminuir as parcelas de sobrepreço
existentes no orçamento.
Tal prática, utilizada para este item, foge da conduta aplicada pelo TRT5
para os outros itens que também apresentaram subcusto, e que não foram
analisados.
Contudo, visando o conservadorismo da reanálise aqui empreendida, e
levando-se em conta o baixo impacto da alteração sugerida pelo TRT5,
ratifica-se o novo valor de R$ 395,67/m³.
Conclui-se que O SUBCUSTO para este item é de R$ 8.510,16.
IV - MANUTENÇÃO DO DESCONTO INICIAL DO CONTRATO:
Além das considerações efetuadas, diante dos esclarecimentos fornecidos pelo
TRT5, convém complementar as análises aqui empreendidas para a questão da
manutenção do desconto inicial do contrato.
O TRT5, em
sua Manifestação Prévia, concluiu que houve SUBPREÇO no
contrato inicial (e 1º aditivo), mas que persistiu um SOBREPREÇO no 3º
aditivo. Considerou ainda que, compensando o subpreço do contrato com o
sobrepreço do 3º aditivo, restou um SUBPREÇO TOTAL de R$ 779.297,74 com a
compensação.
Dessa forma, equivoca-se aquele órgão na análise efetuada, senão vejamos:
Em uma licitação, considera-se normal a obtenção de um desconto sobre o preço
total estimado pela Administração. Isso, contudo, não deve servir de
justificativa para que os aditivos sejam firmados com sobrepreços em relação
aos referenciais (Sinapi, Sicro, entre outros), mesmo porque é dever da
Administração Pública promover a demonstração da adequação dos preços
unitários de serviços novos aos preços de mercado, assim como contido no
Acórdão TCU 2.852/2010-Plenário, de relatoria do Exmo. Sr.
Ministro-substituto André Luís de Carvalho, in verbis: "observando que
na documentação apresentada deve constar a demonstração da adequação de
preços unitários de serviços novos aos preços de mercado, bem como a
demonstração do cumprimento do § 6º do art. 112 da Lei 12.017, de 12 de
agosto de 2009 (LDO-2010), relativo à manutenção, após o aditivo, do desconto
percentual ofertado no preço global da obra em relação ao obtido levando-se
em conta os custos unitários do SINAPI e SICRO, por ocasião da
licitação".
Convém ainda trazer à colação trecho do Acórdão TCU 1.515/2010-Plenário:
"9.1.3. (...) ou quando da necessidade de acrescer serviços ou
materiais/equipamentos não presentes na planilha orçamentária original do
contrato, adote preços comprovadamente praticados no mercado, não admitindo
redução na diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a
partir dos custos unitários do Sinapi em favor do contratado, conforme
previsto no art. 109, § 6º, da Lei nº 11.768/2008 (LDO 2009)".
Tal manutenção foi prevista, inclusive, no instrumento licitatório, quando da
elaboração da proposta técnica / Considerações Gerais (item 5.1), in verbis:
"A diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a
partir dos custos unitários do Sinapi não poderá ser reduzida, em favor do
contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária".
Diante disso, não há que fazer compensações entre o desconto obtido na
licitação e a apuração de sobrepreço constante no 3º aditivo.
No caso em tela, considera-se que além do sobrepreço apurado em relação ao
orçamento paradigma (R$ 346.172,89), deve-se haver a manutenção do desconto
inicialmente obtido na licitação (3,35%) que leva a um montante de R$
112.189,35.
V - Conclusão Final:
Diante das novas considerações empreendidas, após a manifestação prévia do
TRT5, conclui-se que:
1) Quanto ao quesito referente ao ISS, consideram-se as providências
empreendidas pelo TRT5 suficientes para elidir a impropriedade, propondo-se
dar ciência ao TRT5 a respeito da impropriedade apurada que constituiu na
adoção de alíquota de 5% para o ISS da obra, que se mostrou inadequada tendo
em vista que o preço global contém materiais sobre os quais não incide esse
tributo.
2) Quanto ao quesito referente à Administração Local, conclui-se que os
esclarecimentos foram suficientes para elidir a impropriedade, sendo salutar
que o TRT5 empreenda um melhor aprofundamento dos custos relativos ao item,
propondo-se recomendar àquele Tribunal Trabalhista que aprimore o Projeto
Básico do Empreendimento, documentando e autuando adequadamente a respectiva
análise no processo referente à licitação do restante do Empreendimento.
3) Quanto aos preços referentes ao serviço de estaca-raiz, conclui-se que a
Manifestação Prévia do TRT5 não foi suficiente para prover um novo
entendimento quanto ao referencial adotado pela equipe de auditoria como
paradigma, considerando suficientemente conservador, já que estava superior
ao preço do orçamento-base e da proposta da própria contratada, considerados
adequados referenciais do mercado.
4) Quanto ao 3º aditivo do contrato, conclui-se que remanesce o sobrepreço
apurado de R$ 458.362,24 (conforme Tabela 1 deste relatório) referente à: (i)
preços acima do mercado = R$ 346.172,89; (iii) ausência de manutenção do
desconto incial = R$ 112.189,35. Apesar de a irregularidade justificar a
audiência do responsável, deixa-se de propor tal medida neste momento, tendo
em vista a necessidade de ouvir as razões do órgão e da empresa contratada,
que podem indicar, no caso de adoção de providências tempestivas, o
saneamento da irregularidade. Será assim proposta a oitiva do TRT5, bem como
da empresa contratada (Cinzel) para que se manifestem a respeito do item
discutido.
Por fim, constata-se que o novo montante de sobrepreço apurado não mais
possui materialidade para fins de enquadramento no art. 94, inciso IV, da Lei
12.017/2009 (LDO2010), não ensejando o bloqueio preventivo da execução
física, financeira e orçamentária da Obra do Edf. Adm. 4, sem prejuízo às
sanções impostas aos gestores.
3.1.10 - Responsáveis:
Nome: Maxwell Mascarenhas dos Anjos - CPF: 556.782.705-91 - Cargo: Gestor do
contrato (desde 25/2/2010).
Conduta: Ter firmado, por meio do 3º termo aditivo,
acréscimos de serviços no contrato para construção do Edificio Administrativo
4 com preços acima do mercado, contrariando o art. 112 da Lei 12.017/2009
(LDO 2010), e sem a manutenção do desconto obtido na contratação da licitação
da obra, onerando assim os custos provenientes de sua execução.
Nexo de causalidade: O documento firmado pelo responsável, em 30/12/2010, que
aditivou o contrato da obra para construção do Edifício Administrativo 4,
propiciou que os serviços novos fossem acrescidos com preços acima do
mercado, contrariando o art. 112 da Lei 12.017/2009 (LDO 2010), e sem a
manutenção do desconto obtido na contratação da licitação da obra, onerando
assim os custos provenientes de sua execução.
Culpabilidade: Apesar de a irregularidade justificar a audiência dos
responsáveis, visando o devido contraditório e a ampla defesa, deixa-se de se
propor tal medida em momento oportuno, após ouvir o TRT5, caso não se tomem
medidas corretivas tempestivas.
3.2 - Contratação irregular por dispensa ou inexigibilidade.
3.2.1 - Tipificação do achado:
Classificação: grave com recomendação de continuidade (IG-C).
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave
da LDO: Os indícios de irregularidades não se enquadram no disposto no inciso
IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010) e / ou no inciso IV do
§ 1º do art. 94 da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011), pois apesar de configurarem
graves desvios relativamente aos princípios aos quais está submetida a
Administração Pública, não mais ensejam a nulidade dos contratos visto
estarem concluídos.
3.2.2 - Situação encontrada:
Para este achado, foram verificadas irregularidades relacionadas às
contratações por dispensa ou inexigibilidade para elaboração de projeto
arquitetônico, conjuntamente com os estruturais e complementares, bem como
para acompanhamento e fiscalização da Obra do Empreendimento da nova sede do
TRT5. AO mesmo tempo, foi constatada ausência de publicidade das
justificativas que motivaram as respectivas dispensas e inexigibilidades.
A - PROJETO ARQUITETÔNICO E COMPLEMENTARES:
O TRT5, segundo o processo administrativo nº 09.53.09.0064-35, contratou
conjuntamente, por inexigibilidade de licitação (fundamentada no art.25, II,
da lei nº8.666/1993), os projetos arquitetônico, estruturais e complementares
das obras da sua futura sede no Centro Administrativo da Bahia (CAB) junto ao
Instituto Brasileiro da Tecnologia do Habitat (IBTH), associação sem fins
lucrativos presidida pelo arquiteto João da Gama Filgueiras Lima (Lelé).
Foi trazido aos autos, inicialmente, pelo TRT5, no intuito de colacionar
referencial para a decisão de contratar diretamente a etapa em questão, um
parecer jurídico datado de 15/9/2006, alusivo à construção da sede do
Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1), em Brasília, em que se
defende a contratação dos projetos daquele empreendimento, também por
inexigibilidade, em função da notória especialização do profissional
projetista, o renomado arquiteto Oscar Niemeyer, bem como pela suposta
singularidade do objeto intentado.
O processo do TRT5 nº 09.53.09.0064-35 apresenta ainda, em suas peças
iniciais, parecer de um "Conselho Consultivo", datado de 16/3/2009,
e assinado por três Desembargadores do TRT5, dentre os quais a então
Vice-Presidente, Exma. Sra. Ana Lúcia Bezerra (atual Presidente), e os
Desembargadores Federais do Trabalho, Exma. Sra. Maria Adna Aguiar do
Nascimento e Exmo. Sr. Esequias Pereira de Oliveira. O entelado parecer é
bastante similar ao do TRF-1, referenciado anteriormente, e, essencialmente,
tece considerações sobre a possibilidade de se contratar os mencionados
projetos por inexigibilidade de licitação, sem deixar de considerar, em seu desfecho,
como cumpridos os requisitos legais pertinentes à modalidade.
Os pronunciamentos formais da assessoria jurídica e do controle interno da
Corte Trabalhista auditada, por sua vez, reconhecem o instituto da
inexigibilidade de licitação como exceção à forma de contratação para com a
administração pública, porém se eximem de apresentar uma avaliação
satisfatória da opção pela não realização de certame competitivo, e, por fim,
acabam por corroborar a ação inquinada.
Merece destaque, todavia, o parecer exarado pelo Diretor-Geral, Sr. Augesir
José de Carvalho Filho, datado de 17/3/2009, que de fato embasou a
inexigibilidade sob exame. Este arrazoado contempla argumentação defendendo a
contratação imediata (naquele exercício) do projeto arquitetônico e complementares,
em função do insucesso da licitação anterior, qual seja, a Tomada de Preços
nº 1/2008, que objetivava a contratação apenas do projeto arquitetônico da
obra. Tal licitação, como observado no processo nº 09.53.08.0204-35, foi
vencida pela empresa MLAR Arquitetura e Consultoria Ltda., sendo
posteriormente revogada pelo TRT5. Outra razão apresentada no parecer em
comento para acolher a contratação direta dos projetos da obra em epígrafe
junto ao IBTH, em 2009, foi sintetizada nas seguintes palavras do gestor:
"sob pena de perder o valor aprovado".
Ao justificar que também fossem passíveis de inclusão na modalidade direta de
contratação os demais projetos da nova sede (além dos arquitetônicos), o
então Diretor-Geral Augesir José de Carvalho Filho alega tratar-se o
empreendimento de "projeto de alta complexidade, a compatibilização dos
projetos complementares com o projeto arquitetônico e entre si requer certo
cuidado, o que pode ser otimizado com a contratação unificada", e que
"a qualidade e conhecimento técnico específico requeridos, a
especificidade de solução buscada e a complexidade da obra indicam assim a
contratação do projeto básico, por inexigibilidade, a profissional
selecionado".
Cita, na sequência, como precedentes compatíveis, contratações semelhantes
que teriam sido procedidas pelos Tribunal Superior do Trabalho (TST), quando
da contratação da revisão de projetos, em 2002; Justiça Federal (TRF-1), em
2006, para contratação de projetos arquitetônicos e complementares; Tribunal
de Contas da União (TCU), em 2006, para contratação do projeto arquitetônico
do prédio Anexo III; e Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região (TRT17),
em 2006, para contratação do projeto arquitetônico. Conclui sua manifestação
demonstrando a pertinência do preço incorrido no projeto em face do mercado,
no montante de R$ 6.694.704,00.
Nota-se, da leitura atenta dos pronunciamentos constantes dos autos, análises
superficiais que buscaram apenas corroborar a decisão administrativa de não
realizar certame licitatório para o objeto em questão. Quanto
à inexigibilidade propriamente dita, nenhum arrazoado logrou caracterizar da
presença concomitante dos seguintes requisitos para a sua validade: (a) que o
objeto envolva serviços técnicos especializados; (b) que se reconheça a notória
especialização do profissional/empresa contratado; e (c) que se evidencie a
singularidade do objeto pleiteado (v. súmula TCU 252/2010, e decisões
correlatas, como por exemplo os Acórdãos TCU 2.012/2007, 1.247/2008 e
2.686/2008, todos do Plenário).
Para o caso presente, tem-se como irrefutável considerar o complexo de
edificações a ser construído como o resultado de um conjunto de serviços
técnicos especializados de engenharia, o que resulta no atendimento pleno ao
quesito primeiro, dos três anteriormente reportados. Todavia, não se pode
inferir o mesmo quanto aos demais, senão vejamos. No que concerne à notória
especialização do profissional/empresa do IBTH, embora se constate que seu
principal dirigente, o Sr. João Filgueira (Lelé), seja um arquiteto de
notória especialização em edificações envolvendo estruturas de concreto
armado (pré-moldados e argamassa armada), como se constata pela sua
qualificação apresentada no currículo entregue ao TRT5, tal notoriedade não
pode ser avocada ao projetista quando a construção contempla projeto
estrutural eminentemente em aço, como o do TRT5.
Conforme se comprova do currículo do profissional, vários dos projetos
citados como "industrialização em aço, plástico e argamassa armada"
estão voltados à edificações tipo (padrão), sem serem notadamente e
exclusivamente em estruturas em aço, tais como: hospital, unidades e centros
de reabilitação (15); sedes regionais do TCU (8); entre outras.
Não se constata também qualquer publicação voltada exclusivamente à estrutura
em aço.
Profissionais e empresas projetistas de estruturas dessa natureza (em aço),
são encontrados com certa facilidade no mercado, inclusive do estado da
Bahia, afastando, assim, a inviabilidade de competição a que se refere o art.
25 da Lei 8.666/1993.
Dessa forma, diante dessas constatações, não se pode garantir a notoriedade
deste tipo de material de modo a inviabilizar a competição do projeto
adotado.
Registre-se, por oportuno, que as contratações diretas referenciadas pelo
Diretor-Geral da Corte Trabalhista, envolvendo projetos de prédios públicos
localizados em Brasília, decorrem da padronização de concepção arquitetônica
adotada desde o surgimento daquela capital até a presente data, tombada pelo
seu conjunto arquitetônico, direcionada ao arquiteto, com reconhecimento
internacional - Oscar Niemeyer. Tal situação não se aplica à cidade de
Salvador, muito menos ao Centro Administrativo da Bahia (CAB), que contempla
prédios de vários tipos de arquitetura, ainda que alguns do próprio Lelé.
Logo, consideram-se inapropriadas as comparações efetuadas.
No que concerne à singularidade dos serviços contratados, outrossim não
consta do processo analisado nenhuma manifestação que a busque caracterizar,
levando em conta estritamente o aspecto técnico, senão apenas por
considerações de caráter genérico.
Destarte, as constatações acima definitivamente macularam a contratação
direta do projeto arquitetônico pelo TRT5 por inexigibilidade de licitação,
junto ao IBTH.
No que tange aos demais projetos (complementares), o Plenário do TCU, em
sessão de 26/5/2010, proferiu o Acórdão 1.183/2010, deliberando, após
examinar caso semelhante pertinente à construção do Anexo III do Ministério
das Relações Exteriores (MRE) em Brasília, por firmar entendimento de que,
nas contratações de projetos de arquitetura e urbanismo com inexigibilidade
de licitação, na forma do inciso II do art. 25 da Lei 8.666/1993, devem ser
obrigatoriamente licitados os projetos de instalações e serviços
complementares (cálculo estrutural, água fria, esgoto sanitário, águas
pluviais, instalações elétricas, cabeamento estruturado, circuito fechado de
televisão, controle de acesso, antena coletiva de televisão, sonorização,
detecção e alarme de incêndio, supervisão, comando e controle de edificações,
ar-condicionado central, ventilação mecânica, prevenção e combate a
incêndios, gás liquefeito de petróleo, acústica, ambiente de segurança,
irrigação, coleta de lixo, aspiração central e outros), conforme preveem o
art. 2º do Estatuto Licitatório e o inciso XXI do art. 37 da Constituição
Federal, salvo se cabalmente demonstrada a inviabilidade técnica ou econômica
da dissociação, nos termos do § 1º do art. 23 da Lei de Licitações.
No caso concreto, em nenhum momento o TRT5 logrou comprovar, tecnicamente, a
aludida inviabilidade da dissociação dos projetos arquitetônico e
complementares, limitando-se a afirmar, genericamente, tal correlação, no
processo administrativo nº 09.53.09.0064-35.
Destaque-se, ademais, que o IBTH, a exemplo do exposto para o projeto
arquitetônico, não reúne as qualidades de entidade especializada nos diversos
projetos complementares elencados. Corroborando a situação, verifica-se que
várias anotações de responsabilidade técnica, presentes nos autos, são
registradas em nome de terceiros, profissionais/empresas subcontratados pelo
Instituto por deterem especialização nas áreas envolvidas, o que evidencia,
em essência, a possibilidade de competição no mercado para elaboração dos
projetos em questão.
Como exemplo, temos nos autos a Anotação de Responsabilidade
Técnica (ART - CREA/BA nº DF0000001366-000060) em nome da firma Eleve
Engenharia Ltda., tendo como serviços prestados ao IBTH a elaboração do
projeto estrutural, projeto de fundações e terraplanagem dos edifícios do
TRT5, em estrutura metálica, concreto armado e argamassa armada, e fundações
em bloco sobre estacas e tubulões, no valor de R$ 750.000,00.
Com efeito, torna-se desarrazoada qualquer inexigibilidade declarada a
profissional/empresa que, posteriormente, busca no mercado subcontratação
para a realização do objeto contratado, como no caso sob exame, as partes
mais relevantes do projeto de engenharia adotado para o novo complexo, qual
seja, fundações e estrutura metálica.
No que respeita ao preço dos projetos arquitetônico e demais, verifica-se que
o IBTH adotou o percentual de 3% sobre o valor global inicialmente estimado
para o complexo da nova sede do TRT5, qual seja R$ 218.750.000,00, valor este
decorrente do produto da área de 87.500 m2 pelo custo unitário de R$ 2.500,00 m2 (com base
na especificidade do local e partido arquitetônico proposto).
Tal critério, como consta dos autos, advém do Instituto de Arquitetos do
Brasil (IAB), e tem como base a Tabela de Honorários específica. Assim,
chegou-se ao valor contratado de R$ 6.500.00,00, aprovado pela Corte
Trabalhista, porém sem a exigência de um detalhamento analítico a evidenciar
a orçamentação de cada projeto de forma segregada, ferindo a súmula TCU nº
258.
O preço global praticado também encontra razoabilidade à luz da Associação
Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE).
B - ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS:
O § 1º do art 9º da Lei nº 8.666/1993 permite a participação do autor do
projeto ou da empresa projetista na licitação de obra ou serviço, ou na
execução, como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão
ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da administração interessada.
Todavia, tal permissão não deve servir de motivação para o afastamento do
devido processo licitatório.
No âmbito do processo do TRT5 nº 09.53.10.0023-35, o então Diretor-Geral, Sr.
Edivaldo Lopes Santana, em parecer de 23/2/2010, determina a contratação
direta do IBTH para o acompanhamento e fiscalização das obras do Edf. Adm. 4
e de contenções do terreno do complexo, em apoio ao Departamento de Obras do
TRT5, mesmo contrariando parecer do controle interno pela realização de
licitação. Para tanto, evoca o argumento de que em licitação semelhante para
a obra de construção do anexo do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia
(TRE/BA), também no CAB e a cargo do mesmo IBTH, não restou empresa
interessada nos serviços demandados (licitação deserta), viabilizando a
inexigibilidade por lá adotada, o que poderia servir de parâmetro para a
contratação do acompanhamento e fiscalização da obra do TRT5 também por
contratação direta. Argui conclusivamente, o gestor, que também não existiria
"qualquer vedação legal à contratação do IBTH para verificar a
regularidade técnica da obra, por inexigibilidade, uma vez que restam
fartamente demonstrados os atributos do contratado e a complexidade da obra
que está sendo executada".
Aqui, mais uma vez, constata-se que não houve motivação adequada para a não
realização de certame licitatório, em especial quanto à caracterização dos
aspectos exigíveis para a modalidade de contratação adotada, como já exposto
acima, por ocasião da análise da contratação dos projetos arquitetônico e
complementares.
Nessa linha, cabe asseverar que a inexigibilidade de licitação também é
desarrazoada pelo fato de o IBTH, que possui especialização apenas para
projetos que envolvam estrutura em concreto armado, ter subcontratado a
elaboração dos principais projetos de engenharia do empreendimento (fundações
e estrutura metálica em aço), como já relatado, significando que não possui
os requisitos necessários e suficientes para ser contratado para o
acompanhamento e fiscalização dos mesmos projetos por inexigibilidade.
Prova do que ora se relata está nos documentos pertinentes à fiscalização das
fundações do Edf. Adm. 4, em que o IBTH valeu-se da empresa OPA Topografia e
Engenharia Ltda. para a realização de tal atividade.
Quanto ao preço praticado para a presente contratação, observa-se que o mesmo
é composto, basicamente, pela quantidade de horas estimadas dos profissionais
relacionados (1 Arquiteto Sênior; 1 Engenheiro Calculista; 1 Engenheiro
Mecânico; 1 Equipe Topográfica; 1 Engenheiro Civil, Arquiteto ou Técnico
Especialista; e 1 Engenheiro Eletricista), no montante de 3.915 horas (14
meses), e BDI compatível.
Os valores unitários especificados na respectiva planilha orçamentária (base:
fevereiro de 2010) são de R$ 120,00/h (para os quatro primeiros
profissionais) e R$ 107,00/h (para os dois últimos). Tais valores, segundo o
IBTH, foram extraídos de tabela de hora técnica de entidades como Associação
Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE) e Federação Nacional dos
Arquitetos e Urbanistas (FNA), o que comprova a sua razoabilidade.
Compulsando, ainda, os autos do processo administrativo do TRT5 nº
09.53.10.0023-35, também verifica-se que esses valores unitários foram os
mesmos apresentados pelo IBTH para a obra de construção do prédio anexo do
TRE/BA, localizado na vizinhança do TRT5.
C - CONTRATAÇÃO DE CONSULTORIA POR DISPENSA DE LICITAÇÃO:
Para a contratação fulcrada em dispensa ou inexigibilidade de licitação, a
Lei nº 8.666/1993, em seu art. 26, dispõe sobre a obrigatoriedade de
apresentação de justificativa técnica e econômica para cada hipótese adotada,
como forma de se coibir contratações arbitrárias. Todavia, as contratações de
consultoria ambiental (Fundação José Silveira) e de análise e conferência de
projetos (Escola Politécnica da UFBA) da obra da nova sede do TRT5 foram
contratadas por dispensa de licitação, sem estarem presentes nos respectivos
processos administrativos análises contemplando as potencialidades de
mercado, em cada área do objeto intentado, bem como exame prévio dos preços
propostos.
D - AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS PARA AS SITUAÇÕES DE
INEXIGIBILIDADES:
Verificou-se que não restaram presentes nos processos administrativos a
seguir discriminados, em atenção ao que preceitua o art. 26 da Lei nº
8.666/1993 as respectivas publicações, em imprensa oficial, das
justificativas para as situações de inexigibilidades que basearam os
processos nºs 09.53.09.0064-35; 09.53.09.0137-35; e 09.53.09.0172-35, estando
apenas as publicações dos extratos dos contratos firmados.
Trazendo à baila o que preceitua o art. 26 da lei 8.666/1993, in verbis
"As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e
seguintes do art. 24, as SITUAÇÕES DE INEXIGIBILIDADE referidas no art. 25,
necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo
único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias,
à autoridade superior, para ratificação e PUBLICAÇÃO na imprensa oficial, no
prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos".
(grifos nossos)
3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato 09.53.09.0212-35, Prestação de serviços
técnico-especializados para elaboração de relatórios técnicos referentes ao
recebimento de projetos executivos de arquitetura e complementares do
conjunto de edificações que abrigarão a nova sede do TRT 5ª Região no CAB.,
Fundação Escola Politécnica da Bahia.
(IG-C) - Contrato 09.53.09.0064-35, 5/5/2009, Execução de serviços técnicos
para elaboração do projeto arquitetônico (incluindo projeto legal), e
complementares de terraplenagem, fundações, estruturas, elétrico, telefônico,
sonorização, rede lógica, sistema de segurança e automação predial, SPDA,
hidrosanitário, águas pluviais, drenagem, paisagístico, comunicação visual,
luminotécnico, climatização, ventilação e exaustão mecânica, prevenção,
detecção e combate a incêndio e pânico, gás, mobiliário, pavimentação e
sistema viário, acústica e maquete eletrônica destinada à construção do
edifício sede do TRT 5ª Região no CAB., Instituto Brasileiro de Tecnologia do
Habitat.
(IG-C) - Contrato 09.53.11.0047-35, Execução de alteração nos projetos
estruturais destinados à construção do edifício sede do Tribunal Regional do
Trabalho da 5ª Região, a fim de substituir as estacas-raiz por estacas
metálicas nos seguintes edifícios do complexo: 1ª Instância, 2ª Instância,
Plenário e Auditório., Instituto Brasileiro de Tecnologia do Habitat.
(IG-C) - Contrato 09.53.09.0137-35, Execução de serviços técnicos
especializados de elaboração de estudos ambientais, elaboração do roteiro de
caracterização do empreendimento e assessoria técnica para licenciamento
ambiental, com vista à construção da nova sede do Tribunal Regional do
Trabalho da 5ª Região no CAB. , Fundação José Silveira.
(IG-C) - Contrato 09.53.10.0023-35, Prestação de serviços de fiscalização de
obras para atuação na nova sede do TRT 5ª Região, incluindo acompanhamento,
assessoramento e prestação de consultoria durante a prestação dos serviços de
terraplenagem, contenções e construção do edifício administrativo 4 do
complexo., Instituto Brasileiro de Tecnologia do Habitat.
3.2.4 - Critérios:
ACÓRDÃO 2012/2007, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 1247/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 2686/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário
ACÓRDÃO 1183/2010, Tribunal de Contas da União, Plenário
Lei nº 8666/1993, art. 3º; art. 26
Súmula 252/2010, TCU
3.2.5 - Evidências:
Evidência 8 - Parecer - Parecer do Diretor Geral do TRT5 no processo nº
09.53.09.0064-35.
Evidência 15 - Contrato - Contrato nº 09.53.09.0064-35.
Evidência 22 - Pareceres - Parecer do Diretor Geral do TRT5 no processo nº
09.53.10.0023-35.
Evidência 23 - Contrato - Contrato nº 09.53.10.0023-35.
Evidência 25 - Contrato - Parecer do Diretor Geral do TRT5 no processo nº
09.53.09.0137-35.
Evidência 26 - Contrato - Parecer do Diretor Geral do TRT5 no processo nº
09.53.09.0212-35.
Evidência 62 - Contrato - Parecer do Diretor Geral do TRT5 no processo nº
09.53.11.0047-3.
Evidência 14 - Portaria - Portaria de Delegação de Competência TRT5 nº
286/2008.
Evidência 10 - Proposta - Evidência 10 - Proposta do IBTH para os projetos
arquitetônicos e complementares.
Evidência 11 - Parecer - Evidência 11 - Parecer da Assessoria Jurídica do TRT
(inexigibilidade para projetos arquitetônico/complementares).
Evidência 12 - Parecer - Evidência 12 - Parecer do Controle Interno do TRT
(inexigibilidade de licitação para projetos arquitetônico/complementares).
Evidência 07 - Parecer - Evidência 7 - Parecer Consultivo emitido
inicialmente pelo TRT quanto à contratação dos projetos do empreendimento
(arquitetônico, estrutural e complementares).
Evidência 9 - Parecer - Evidência 9 - Parecer Paradigma do TRF trazido aos
autos para embasar a contratação dos projetos arquitetônico/complementares
por inexigibilidade.
3.2.6 - Conclusão da equipe:
Restou evidenciada, como irregularidade grave, a indevida contratação do
projeto arquitetônico conjuntamente com os demais projetos do empreendimento,
ainda mais por inexigibilidade de licitação (art.25, II, da Lei nº
8.666/1993), estando ausentes no processo administrativo respectivo a
demonstração do atendimento aos requisitos essenciais à aplicabilidade do
ato, já contemplados, consoante jurisprudência consolidada do TCU (v. também
súmula nº 252/2010). A ausência de licitação específica para os projetos
complementares, por sua vez, além de desprezar as potencialidades de mercado,
também colocou em risco a aferição da economicidade da contratação.
Apesar de a irregularidade justificar a audiência dos responsáveis, deixa-se
de propor tal medida neste momento, tendo em vista a necessidade de ouvir as
razões do órgão, propondo assim a oitiva do TRT5 para que possa se manifestar
tempestivamente.
Destaca-se, outrossim, que foi constatada formalização inadequada de atos
licitatórios, em desrespeito ao art. 26 do Estatuto das Licitações e
Contratos, especialmente quanto à devida publicação, em imprensa oficial, das
justificativas para as situações de inexigibilidade que basearam os processos
nºs 09.53.09.0064-35; 09.53.09.0137-35; e 09.53.09.0172-35, não sendo
suficiente a publicação dos extratos dos contratos resultantes.
Entende-se, no caso concreto, que houve uma falha formal tendo em vista que
as justificativas estavam presentes nos respectivos processos.
Para esta ocorrência, será expedida proposta específica de ciência da
irregularidade ao TRT5, para que não incorra novamente na falha evidenciada.
3.2.7 - Responsáveis:
Nome: Paulino Cesar Martins Ribeiro do Couto - CPF: 105.944.775-49 - Cargo:
ex-Presidente do TRT5 (de 1/1/2009 até 5/11/2009)
Nome: Augesir José de Carvalho Filho - CPF: 164.169.295-20 - Cargo:
ex-Diretor Geral (de 1/1/2009 até 20/7/2009)
Nome: Edivaldo Lopes Santana - CPF: 343.141.135-53 - Cargo: Diretor Geral
(desde 6/11/2009)
Conduta: Haver contratado indevidamente, por inexigibilidade, o Instituto
Brasileiro de Tecnologia do Habitat (IBTH), sem os requisitos essenciais à
aplicabilidade do ato (inexigibilidade), contrariando jurisprudência
consolidada do TCU (v. atual súmula TCU nº 252/2010, e decisões correlatas
anteriores, como os Acórdãos 2.012/2007, 1.247/2007 e 2.686/2008, todos do
Plenário), em duas oportunidades, a saber:
a) Srs. Paulino Cesar Martins Ribeiro Couto e Augesir José de Carvalho Pinto:
para a elaboração do projeto arquitetônico conjuntamente com os demais
projetos do complexo da nova sede do TRT5; e
b) Sr. Edivaldo Lopes Santana: para a fiscalização, assessoramento e consultoria
do empreendimento.
Nexo de causalidade:
a) Sr.Paulino Cesar Martins Ribeiro do Couto, ex-Presidente do TRT5: haver
assinado o contrato para elaboração do projeto arquitetônico conjuntamente
com os demais projetos do empreendimento, baseada em indevida inexigibilidade
de licitação;
b) Sr. Augesir José de Carvalho Filho, ex-Diretor Geral: haver declarado, em
5/5/2009, a inexigibilidade de licitação (com base no art.25, II, da Lei nº
8.666/1993) para a contratação do IBTH, objetivando a elaboração do projeto
arquitetônico conjuntamente com os demais projetos do complexo; e
c) Sr. Edivaldo Lopes Santana, Diretor Geral: por haver declarado, em
26/2/2010, a inexigibilidade de licitação (com base no art. 25, II, da Lei nº
8.666/1993), e na sequência, em 12/3/2010, ter assinado contrato com o IBTH,
objetivando o acompanhamento e fiscalização das obras do edifício 4 e de
contenções do terreno do complexo, em apoio ao Departamento de Obras do TRT5.
Culpabilidade: Apesar de a irregularidade justificar a audiência dos
responsáveis, visando o devido contraditório e a ampla defesa, deixa-se para
propor tal medida em momento oportuno, após ouvir o TRT5, caso não se tomem
medidas corretivas tempestivas.
3.3 - Formalização de termo aditivo objetivando o reequilíbrio econômico-financeiro
do contrato, fora das hipóteses legais.
3.3.1 - Tipificação do achado:
Classificação: grave com recomendação de continuidade (IG-C).
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave
da LDO: Os indícios de irregularidades não se enquadram no disposto no inciso
IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010) e / ou no inciso IV do
§ 1º do art. 94 da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011), pois apesar de configurarem
graves desvios relativamente aos princípios a que está submetida a
Administração Pública, não mais ensejam a nulidade dos contratos visto
estarem concluídos.
3.3.2 - Situação encontrada:
Verificou-se que foi firmado termo aditivo de acréscimo de serviços, em
desacordo com o previsto no art. 65, inciso II, alínea "d" , da Lei
nº 8.666/1993.
No âmbito da Lei nº 8.666/1993, a questão do reequilíbrio
econômico-financeiro é disciplinada no art. 65, inciso II, alínea
"d", o qual condiciona a aplicação desse mecanismo à ocorrência de
alguma das seguintes hipóteses: (a) fatos imprevisíveis; (b) fatos
previsíveis, porém de consequências incalculáveis; (c) fatos retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado; (d) caso de força maior; (e) caso
fortuito; (f) fato do príncipe; e (g) álea econômica extraordinária.
Reportando-se ao 1º aditivo de preços alusivo ao Contrato nº
09.53.09.0064-35, firmado em 30/12/2009, no valor de R$ 628.875,00, não se
vislumbra qualquer das situações acima transcritas. Muito pelo contrário,
trata-se de simples acréscimo de serviços, pleiteado pelo IBTH, decorrente de
supostas mudanças no Programa de Necessidades que se encontrava
desatualizado, gerando a necessidade de reelaboração de parte dos projetos
(30% do volume contratado, segundo o IBTH), que já haviam sido produzidos
pela entidade privada contratada, e que, como alegado, mas sem a devida
comprovação, teriam tomado horas adicionais dos profissionais encarregados do
seu desenvolvimento.
Ademais, verifica-se que o pleito do aditivo em tela não foi previamente
analisado com a prudência necessária pelo TRT5, principalmente com a
demonstração pormenorizada dos serviços acrescidos. Na prática, o critério
primeiramente apresentado pelo IBTH para o acréscimo de serviços do
reequilíbrio contemplou simplesmente a aplicação do percentual de 30% sobre o
valor original do projeto arquitetônico e dos demais projetos, tomando-se por
base a Tabela de Honorários do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB),
adotada inicialmente para a contratação.
Ocorre que, mesmo após a assinatura do aditivo, o Departamento de Obras (DO)
do TRT5 promoveu exame acurado dos serviços adicionais contratados, desta
feita considerando as pranchas de projetos e as áreas efetivamente
remodeladas pelo IBTH. Na primeira avaliação, o DO chegou ao valor de R$
477.945,00, e posteriormente, após considerações advindas do IBTH, ao valor
de R$ 532.748,07. Ou seja, o mencionado departamento entendeu como indevidos
15,28% do valor aditivado (R$ 96.126,93). Em que pese a constatação ora
relatada, não foi providenciada a alteração do acréscimo pactuado.
3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato nº 09.53.09.0064-35, 5/5/2009, Execução de serviços
técnicos para elaboração do projeto arquitetônico (incluindo projeto legal),
e complementares de terraplenagem, fundações, estruturas, elétrico,
telefônico, sonorização, rede lógica, sistema de segurança e automação
predial, SPDA, hidrosanitário, águas pluviais, drenagem, paisagístico,
comunicação visual, luminotécnico, climatização, ventilação e exaustão
mecânica, prevenção, detecção e combate a incêndio e pânico, gás, mobiliário,
pavimentação e sistema viário, acústica e maquete eletrônica destinada à
construção do edifício sede do TRT 5ª Região no CAB., Instituto Brasileiro de
Tecnologia do Habitat.
3.3.4 - Causas da ocorrência do achado:
Deficiências de controles:
3.3.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Possíveis prejuízos causados pela falta de planejamento (efeito potencial)
3.3.6 - Critérios:
Lei nº 8.666/1993, art. 65, inciso II, alínea "d".
3.3.7 - Evidências:
Evidência 15 - Contrato - Contrato nº09.53.09.0064-35.
Evidência 16 - Cálculos - Cálculos que embasaram o 1ª TA ao Contrato nº
09.53.09.0064-35.
Evidência 17 - Questionamentos - Manifestações do Departamento de Engenharia
do TRT5 acerca do 1º TA do Contrato nº 09.53.09.0064-35.
Evidência 31 - Programa de Necessidades.
3.3.8 - Conclusão da equipe:
Verifica-se que a pactuação de termo aditivo de acréscimo de serviços, a
título de "desequilíbrio econômico financeiro", foi firmado em
desacordo com o previsto no art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei
nº 8.666/1993, pois não foram levados em consideração os condicionantes
previstos no intrumento legal.
Agrava a irregularidade o fato de que a alteração não foi acompanhada de
respectivo demonstrativo detalhado dos serviços adicionados.
Não obstante o título de "desequilíbrio econômico e financeiro"
dado para a alteração proposta pelo IBTH, a Administração da Corte
Trabalhista não procedeu à efetiva redução do valor do aditivo, tendo em
vista que o Departamento de Obras posteriormente entendeu como indevidos
15,28% do acréscimo ao contrato, no montante de R$ 96.126,93.
Dessa forma, manter o aditivo atual sem a repactuação do valor tido como
indevido, pelo próprio Departamento de Obras do TRT5, configura grave desvio
da Administração Pública da defesa do erário, concluindo-se assim que tal
irregularidade deve ser adequadamente apurada por esta Corte de Contas.
Apesar de a irregularidade justificar a audiência do responsável, deixa-se de
propor tal medida neste momento, tendo em vista a necessidade de ouvir as
razões do órgão, que podem indicar, no caso de adoção de providências
tempestivas, o saneamento da irregularidade.
Assim, será proposta oitiva do TRT5 para que possa manifestar-se quanto à
irregularidade constatada.
3.3.9 - Responsáveis:
Nome: Edivaldo Lopes Santana - CPF: 343.141.135-53 - Cargo: Diretor Geral
(desde 6/11/2009)
Conduta: Haver promovido a pactuação de termo aditivo ao Contrato nº
09.53.09.0064-35, a
título de "desequilíbrio econômico financeiro", em desacordo com o
previsto no art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei nº 8.666/1993, e
ainda sem estar acompanhado de demonstrativo detalhado dos serviços
adicionados. Ademais, também não se procedeu à alteração do valor do aditivo
em tela, tendo em vista que o Departamento de Obras posteriormente entendeu
como indevidos 15,28% do valor acrescido ao contrato, no montante de R$
96.126,93.
Nexo de causalidade: O responsável consta como signatário e condutor dos atos
atinentes ao 1º termo aditivo ao contrato nº 09.53.09.0064-35.
Culpabilidade: Apesar de a irregularidade justificar a audiência dos
responsáveis, visando o devido contraditório e a ampla defesa, deixa-se para
propor tal medida em momento oportuno, após ouvir o TRT5, caso não se tomem
medidas corretivas tempestivas.
3.4 - Celebração irregular de convênio.
3.4.1 - Tipificação do achado:
Classificação: grave com recomendação de continuidade (IG-C).
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave
da LDO: Os indícios de irregularidades não se enquadram no disposto no inciso
IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010) e/ou no inciso IV do §
1º do art. 94 da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011), pois os fatos apurados nesta
fiscalização ainda não se reverteram em atos que configuraram danos ao
erário, apesar dos riscos provenientes da renúncia ou rescisão do
instrumento.
3.4.2 - Situação encontrada:
Consultando o plano plurianual (PPA) do Governo Federal atinente ao período
2008/2011 (Lei 11.653/2008), observou-se que o valor estimado para TODO O
EMPREENDIMENTO é de R$ 122.058.000,00, em vez dos R$ 350.000.000,00
atualmente previstos, o mesmo ocorrendo, consequentemente, com os respectivos
aportes financeiros anuais, sendo que sua execução orçamentária iniciou-se em
2009, no âmbito do PT 02.122.0571.11EL.0101. Para suprir tal deficiência, o
TRT5 firmou convênio com a Caixa Econômica Federal garantindo aportes de
recursos para a construção do restante do Empreendimento, tendo como
contrapartida a gestão dos depósitos judiciais e precatórios à disposição do
TRT5.
Pesquisa efetuada no sistema Siafi, por sua vez, evidenciou a existência de
dotações de recursos para a obra nas leis orçamentárias anuais (LOA) de 2009
(lei 11.897/2009) e 2010 (Lei nº 12.214/2010), conforme cronograma de
desembolso, restando a descoberto o exercício de 2011. A administração do
TRT5 revelou à equipe de auditoria que tais recursos foram provenientes de
emendas parlamentares.
O art. 8º da Lei 8.666/1993 estabelece que "a execução das obras e dos
serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos
atual e final e considerados os prazos de sua execução". O que se
constata é que apenas com os recursos advindos do convênio com a Caixa é que
será possível concluir o Empreendimento.
Esclarecimentos advindos daquela Corte Trabalhista dão conta de que a lacuna
orçamentária verificada deve-se à celebração, em 2010, do convênio nº
09.52.10.00714-35 com a Caixa (processo administrativo nº 09.52.10.00239-35),
que garantirá o aporte de recursos para o RESTANTE DAS OBRAS DO
EMPREENDIMENTO, no montante de R$ 320.000.000,00, tendo como contrapartida a
centralização na Caixa da TOTALIDADE dos depósitos judiciais e precatórios à
disposição do TRT5, transferindo os depósitos existentes em outras
instituições financeiras estimados em R$ 1.350.000.000,00 em 25/08/2010.
Prevê ainda como contrapartida a exclusividade da gestão dos atuais e futuros
"depósitos judiciais, precatórios e requisições de pequeno valor - RPV,
inclusive os recursos provenientes do sistema BACEN JUD" do estado da
Bahia, por um período de 25 anos, prorrogáveis por mais 10.
Pelo instrumento, a Caixa viabilizaria "condições econômicas e
financeiras adequadas, mediante pagamento direto a fornecedores, para
atendimento às necessidades do TRIBUNAL no tocante à construção de imóvel
para sua nova sede (...)".
Além das despesas decorrentes da construção da sede, prevê que "em
caráter de exceção, os recursos deste convênio poderão ser utilizados para
pagamentos de despesas de locação de imóveis onde estejam instaladas unidades
do TRIBUNAL".
Constata-se que o valor pactuado no convênio pode, em tese, ser esgotado, com
despesas de custeio, antes de atingir seu objetivo maior que seria a
construção da sede do TRT5.
Segundo o parecer da Assessoria da Presidência, o convênio firmado estaria
amparado em diversos julgados desta Corte de Contas, a saber:
AC-790/1998-Plenário, AC-1.130/2004-Plenário e 1.457/2009-Plenário, que
tratam da possibilidade de formalização de ajustes de instituições
judiciárias com bancos oficiais.
O primeiro voto reportado deixou assente, essencialmente, que "a escolha
do estabelecimento de crédito, dentre os mencionados no art. 666 do CPC,
representa uma faculdade para os juízes, e não há óbice para que a
Administração Pública Judiciária opte por trabalhar exclusivamente com a
instituição bancária que melhor lhe aprouver, desde que desta escolha não
resulte prejuízos para o depositante, para o depositário ou para o
erário". Ademais, o primeiro relator enalteceu: "a possibilidade concreta
e material de ganhos decorrentes da reciprocidade estabelecida pelo contrato
firmado, tendo em vista que os depósitos que seriam feitos naturalmente em
qualquer estabelecimento de crédito permitido pelo art. 666 do CPC, sem
nenhum incremento para o [...], acabarão por assegurar a construção da creche
e o fornecimento de mobiliário e dos equipamentos de informática, sem ônus
para o órgão contratante [...]".
Já no segundo voto reportado, fez-se presente análise pela
"possibilidade jurídica da celebração de ajustes, cujo objeto é o aporte
de bens e serviços por parte de instituições bancárias oficiais a projetos de
órgãos da Justiça Federal, tendo por contrapartida a qualificação dessas
instituições como agentes mantenedores dos saldos de precatórios e de
requisições de pequeno valor, até o seu levantamento". Ali também se
evidenciou a natureza jurídica de que se devem revestir as avenças cogitadas,
qual seja a de contrato, tendo em vista que, "por expressa disposição
legal, qualquer ajuste entre a Administração Pública e terceiros que envolva
obrigações recíprocas qualifica-se como tal, como estatui o parágrafo único
do art. 2º da Lei 8.666/1993".
Contudo, o instrumento pactuado entre o TRT5 e a Caixa converge ao que o TCU
tratou no processo TC 005.970/2010-5. Nele, o Exmo. Relator,
Ministro-Substituto Weder de Oliveira, no seu voto condutor do
AC-902/2010-Plenário, constatou que "14. A obrigação de fornecer
apoio institucional (...) será cumprida pela instituição bancária mediante
pagamento de fornecedor/prestador de serviços contratado pelo [...], tanto
para prestação de serviços quanto para aquisição de bens, a partir de
requisição do próprio tribunal", tecendo assim seu entendimento de que
"15. A
estipulação de pagamento de "apoio institucional" na forma definida
(...) infringe patentemente diversas normas e princípios da elaboração e
execução orçamentária e financeira e da legislação sobre licitações e
contratos administrativos.", e "16. Entre eles, estão o
descumprimento dos princípios da universalidade e da unidade de caixa e o
'descasamento' entre as obrigações assumidas em nome da União e a forma como
serão pagas: fora do processo regular de execução da despesa, por meio de
pagamento efetuado por terceiros".
Com esse entendimento, esta Corte de Contas se posicionou por meio do recente
AC-902/2010-Plenário, em seu item 9.2.2, que o [...] "estipule no edital
que os recursos obtidos como contrapartida à cessão de uso de espaço físico
serão recolhidos à conta única do Tesouro Nacional, em fiel observância aos PRINCÍPIOS
DA UNIVERSALIDADE E DA UNIDADE DE TESOURARIA insculpidos nos arts. 2º, 3º, 4º
e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e art. 1º
da Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001". (grifo nosso)
Entende-se que o instrumento pactuado (convênio), ainda sem execução
financeira até a data da presente fiscalização, apresenta indícios de
formalização inadequada (como não possuir cláusulas que estabelecem a
contento as obrigações das partes signatárias, a legislação aplicável,
garantias e possíveis penalidades a serem aplicadas), o que poderá ser
examinado pelo TCU neste ou em futuros trabalhos. A impropriedade, se
procedente e não corrigida tempestivamente, poderá expor o empreendimento à
falta de recursos para a sua consecução, considerando que não há previsão de
disponibilização de novos desembolsos no PPA em vigor.
Além disso, reitera-se que o valor pactuado no convênio pode ser esgotado,
com despesas de custeio, antes de atingir seu objetivo maior que seria a
construção da sede do TRT5.
3.4.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Convênio 19/11/2010, Viabilizar condições econômico-financeiras
adequadas, mediante pagamento direto a fornecedores, para atendimento às
necessidades do Tribunal no tocante à construção de imóvel para sua nova sede
no Centro Administrativo da Bahia (CAB) e à prestação de serviços
especializados vinculados a essa contratação. Em caráter de exceção, os
recursos deste convênio poderão ser utilizados para pagamento de despesas
para pagamento de despesas de locação de imóveis onde estejam instaladas
unidades do Tribunal., Caixa Econômica Federal - MF.
3.4.4 - Causas da ocorrência do achado:
Insuficiência de recursos materiais ou financeiros
3.4.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Aquisições ou contratações que não atendem à necessidade do órgão (efeito
potencial)
3.4.6 - Critérios:
ACÓRDÃO 902/2010, TCU, Plenário
Constituição Federal, art. 165, § 5º; art. 167, inciso II; art. 167, inciso
I; art. 167, inciso VII
Decreto nº 93.872/1986, art. 1º; art. 2º.
Lei nº 4.320/1964, art. 2º; art. 3º; art. 4º; art. 56.
Lei nº 8.666/1993, art. 2º; art. 7º, § 2º, inciso III; art. 14; art. 55,
inciso V.
Lei nº 11.653/2008, art. 1º.
Lei nº 11.897/2009, art. 1º.
Lei 12.214/2010, art. 1º.
Lei Complementar nº 101/2000, art. 5º, § 4º; art. 16, § 1º, inciso I.
Medida Provisória nº 2.170/2001, art. 1º.
3.4.7 - Evidências:
Evidência 6 - Convênio - Documentação pertinente ao contrato
nº09.52.10.00239-35.
Evidência 05 - Parecer - Evidência 05 - Parecer da Assessoria da Presidência
sobre diversos assuntos referente ao convênio firmado entre o TRT5 e a Caixa
- Justificativas (proc. nº 09.53.10.0039-35).
Evidência 06 - Convênio - Documentação pertinente ao contrato nº
09.52.10.00239-35.
Evidência 29 - Parecer - Processo nº 09.0196 20091008 referente à autorizacao
para licitar e respectivos pareceres..
3.4.8 - Conclusão da equipe:
Restaram, pois, nestes autos que:
a) o empreendimento em tela, de grande vulto e com prazo de conclusão
superior a 1 (um) exercício, foi iniciado sem estipulação orçamentária
condizente, e com valor subdimensionado no plurianual (PPA) do Governo
Federal atinente ao período 2008-2011 (Lei nº11.653/2008);
b) os recursos adicionais que serão providos à obra pelo convênio nº
09.52.10.00714-35, firmado em 2010 com a Caixa Econômica Federal (em
contrapartida à cessão dos depósitos judiciais à essa instituição
financeira), não permite que os recursos tramitem pela conta única do Tesouro
Nacional, em desrespeito aos princípios da universalidade e da unicidade de
tesouraria, insculpidos nos arts. 2º, 3º, 4º e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts.
1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e art. 1º da Medida Provisória nº
2.170-36, de 23/8/2001.
c) o mencionado convênio apresenta indícios de formalização inadequada, por
não possuir cláusulas que estabelecem a contento as obrigações das partes
signatárias, a legislação aplicável, garantias e possíveis penalidades a
serem aplicadas.
Considerando que a relevância das constatações tratadas neste tópico poderá
impactar a continuidade da etapa restante do Empreendimento para a nova sede
do TRT5 (restante do Empreendimento), conclui-se que a matéria deve ser
discutida em processo específico, dada sua complexidade.
Para tanto, convém que processo apartado deva ser submetido à apreciação da
Secretaria de Controle Externo - BA (Secex-BA) por ser esta a detentora das
contas do órgão auditado.
Convém também considerar comunicações ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) da situação
encontrada neste achado.
3.5 - Descumprimento de cláusulas contratuais.
3.5.1 - Tipificação do achado:
Classificação: outras irregularidades (OI)
3.5.2 - Situação encontrada:
Constata-se que houve descumprimento, pela empresa Cinzel Engenharia, da
cláusula oitava (Encargos da Contratada), item 25.2, do contrato de
empreitada por preço global nº 09.53.09.00196-35, que estabelece que a
empreiteira deve atender às exigências constantes da Licença Ambiental
emitida pela Superintendência do Meio Ambiente, da Prefeitura Municipal de
Salvador. Com efeito, não foram apresentados à equipe de auditoria, quando
requisitados, os relatórios trimestrais de supervisão ambiental das obras em
andamento (com relatórios fotográficos, documentos, evidências e ARTs),
conforme condicionante número 7, da licença mencionada.
Por correspondência eletrônica encaminhada à fiscalização do TRT5 durante a
execução desta auditoria, a entelada empresa informa que iria regularizar a
situação apontada ainda no mês de maio do presente exercício (2011), o que
poderá ser verificado por ocasião dos próximos trabalhos de campo junto ao
empreendimento.
Em que pese a informação emanada da construtora Cinzel de que realizaria a
correção da omissão apontada pela equipe do TCU, entende-se como providencial
a celeridade da emissão dos relatórios ambientais, tendo em vista que a
questão ambiental foi uma das fundamentações advindas da Corte Trabalhista
para a adoção de um projeto de grande vulto, envolvendo grande aporte de
recursos, e com soluções de engenharia específicas para a manutenção da
vegetação nativa existente no local escolhido para o emprendimento.
A não apresentação dos relatórios ao órgão ambiental configura descumprimento
de condicionantes da licença de instalação, trazendo riscos ao bom andamento
das obras, haja vista que o órgão ambiental poderá embargá-las.
3.5.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(OI) - Contrato 09.53.09.0196-35, 24/2/2010, Contratação de empresa para
construção do edifício administrativo 4, que compõe o complexo da nova sede
do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região, no Centro Administrativo da
Bahia (CAB)., Cinzel Incorporacoes Imobiliarias Ltda.
3.5.4 - Causas da ocorrência do achado:
Deficiências de controles.
3.5.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Riscos de paralisação da obra por outros órgãos (efeito potencial)
3.5.6 - Critérios:
Lei nº 8666/1993, art. 54.
3.5.7 - Evidências:
Evidência 02 - Contrato - Evidência 2 - Contrato nº 09.53.09.0196-35, folhas
1/20.
Evidência 25 - Contrato - Atendimento do TRT5 ao item 3 do Ato de Requisição
nº2/2011 da equipe de auditoria.
3.5.8 - Conclusão da equipe:
O não atendimento, por parte de empresa contratada (Cinzel Engenharia), das
condicionantes ambientais estabelecidas na respectiva licença para o
empreendimento constitui, além de descumprimento de cláusula contratual
específica, falta de atenção e controle por parte do TRT5, até porque, como
ressaltado, a questão ambiental foi uma das fundamentações para a adoção de
um projeto de grande vulto, envolvendo grande aporte de recursos, e com
soluções de engenharia específicas para a manutenção da vegetação nativa
existente na área destinada às obras contratadas.
Diante do potencial risco de paralisação da obra por órgão ambiental, será
feita proposição por dar ciência ao TRT5 diante do descumprimento contratual
constatado.
Além disso, considerando que a concepção do projeto foi calçada na
preocupação em se causar o mínimo impacto na vegetação local quando da
construção, assim como durante a sua utilização, propõe-se ainda informar o
órgão ambiental responsável pela concessão da licneça para instalação do
Empreendimento a respeito da ausência dos relatórios ambientais previstos no
contrato da Obra.
Convém também considerar comunicação à Superintendência do Meio Ambiente
(SMA), da Prefeitura Municipal de Salvador, da situação encontrada neste
achado.
4 - CONCLUSÃO:
As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:
5 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos
congêneres) foi adequada?
R: Celebração irregular de Convênio (item 3.4).
6 - O procedimento licitatório foi regular?
R: Contratação irregular por dispensa ou inexigibilidade. (item 3.2).
7 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução
foi adequada?
R: Formalização de termo aditivo objetivando o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato, fora das hipóteses legais. (item 3.3);
Descumprimento de cláusulas contratuais. (item 3.5).
10 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis
com os valores de mercado?
R: Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. (item 3.1).
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a
identificação de dano potencial ao erário em razão de indícios de sobrepreço
de R$ 980.290,51 no valor global do Contrato nº 09.53.09.0196-35 (Construção
do Edf. Adm. 4). Adicionalmente, pode-se mencionar a melhoria dos processos
internos do TRT5 diante da identificação de irregularidades apontadas neste
relatório, em particular para a contratação vultosa do restante do
Empreendimento.
As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam
oitiva do TRT5 e da empresa contratada (Cinzel), recomendação e ciência ao
TRT5 e promoção de processo apartado referente ao convênio firmado entre o
TRT5 e a Caixa.
Não foram identificadas irregularidades para as demais questões investigadas.
A escolha da relatoria do processo segue a lista de unidades jurisdicionadas
para o biênio 2011/2012, conforme BTU-Especial n 14/2010 e o disposto no art.
18-A da Resolução-TCU nº 175, de 25/5/2005.
5 - ENCAMINHAMENTO:
Proposta da equipe:
Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo.
Sr. Ministro-Relator André de Carvalho, com a(s) seguinte(s) proposta(s):
I) promover a oitiva do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região (BA), para
que se manifeste, no prazo de 15 dias, acerca das seguintes ocorrências:
a) ter firmado termo aditivo ao contrato nº 09.53.09.0196-35, para execução
da Obra do Edifício Administrativo 4: (i) com preços acima do mercado, no
montante de R$ 346.172,89; e (ii) sem a manutenção do desconto obtido na
contratação da licitação da obra, no montante de R$ 112.189,35; contrariando
o disposto no item 5.1 (considerações gerais) do Edital de Licitação, no art.
127, § 5º, inciso I, da Lei 12.309/2010 (LDO 2011), bem como na
jurisprudência desta Corte de Contas (item 3.1);
b) ter firmado contrato nº 09.53.09.0064-35, com o Instituto Brasileiro de
Tecnologia do Habitat (IBTH), em 5/5/2009, por inexigibilidade de licitação (art.25,
II, da Lei nº 8.666/1993), para elaboração do projeto arquitetônico,
conjuntamente com os demais projetos do empreendimento, estando ausentes no
processo administrativo respectivo a demonstração do atendimento aos
requisitos essenciais à aplicabilidade do ato, contrariando jurisprudência
consolidada do TCU (v. atual súmula TCU nº 252/2010, e decisões correlatas
anteriores, como os Acórdãos TCU/Plenário nº 2.012/2007, 1247 e 2.686/2008)
(item 3.2);
c) ter firmado contrato nº 09.53.10.0023-35, em 12/3/2010, o Instituto
Brasileiro de Tecnologia do Habitat (IBTH), objetivando o acompanhamento e
fiscalização das obras do edifício 4 e de contenções do terreno do complexo,
em apoio ao Departamento de Obras do TRT5, estando ausentes no processo
administrativo respectivo a demonstração do atendimento aos requisitos
essenciais à aplicabilidade do ato (inexigibilidade), contrariando
jurisprudência consolidada do TCU (v. atual súmula TCU nº 252/2010, e
decisões correlatas anteriores, como os Acórdãos TCU/Plenário nº 2.012/2007,
1.247 e 2.686/2008) (item 3.2);
d) ter promovido a pactuação de termo aditivo ao contrato nº
09.53.09.0064-35, para elaboração dos projetos arquitetônicos, e demais
projetos: (i) sem os condicionantes previstos no art. 65, inciso II, alínea
"d", da Lei nº 8.666/1993; (ii) sem estar acompanhado de
demonstrativo detalhado dos serviços adicionados; (iii) sem promover o ajuste
do valor pleiteado pela empresa contratada, tendo em vista que o Departamento
de Obras do TRT5 posteriormente entendeu como indevidos 15,28% do valor
acrescido ao contrato, no montante de R$ 96.126,93 (item 3.3);
II) promover a oitiva da empresa Cinzel Engenharia Ltda (CNPJ nº
08.059.768/0001-42), para que se manifeste, caso deseje, no prazo de 15 dias,
acerca das seguintes ocorrências:
a) sobrepreço decorrente de aditivo ao contrato nº 09.53.09.0196-35, para
execução da Obra do Edifício Administrativo 4: (i) com preços acima do
mercado, no montante de R$ 346.172,89; e (ii) sem a manutenção do desconto
obtido na contratação da licitação da obra, no montante de R$ 112.189,35;
contrariando o disposto no item 5.1 (considerações gerais) do Edital de
Licitação, no art. 112 da Lei 12.017/2009 (LDO 2010), bem como na
jurisprudência desta Corte de Contas (item 3.1);
III) recomendar ao TRT5, nos termos do art. 43, inciso I, da lei 8.443/1993
c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que empreenda um
melhor aprofundamento dos custos relativos ao item "Administração
Local", aprimorando o Projeto Básico do Empreendimento, documentando e
autuando adequadamente a respectiva análise no processo referente à licitação
do restante do Empreendimento, com vistas a permitir melhor atuação dos
órgãos de controle (item 3.1);
IV) dar ciência ao TRT5 sobre as seguintes impropriedades:
a) ter firmado contrato nº 09.53.09.0196-35, para execução da Obra do
Edifício Administrativo 4, com alíquota efetiva do imposto sobre serviços de
qualquer natureza (ISS), incorporada ao BDI, sem considerar que o imposto não
incide sobre a parcela de materiais praticada na Obra, resultante em um
montante, recalculado pelo próprio TRT - 5ª Região (BA), de R$ 521.955,80,
contrariando o art. 6º, inciso IX, alínea "f", da Lei 8.666/1993
(item 3.1);
b) ausência, nos processos administrativos nºs 09.53.09.0064-35 e 09.53.09.0137-35,
da publicação, em imprensa oficial, das justificativas para inexigibilidade
e/ou dispensa de licitação, como condição para a eficácia dos atos,
contrariando o art.26, caput, da Lei nº 8.666/1993 (item 3.2);
c) ausência de apresentação dos relatórios trimestrais de supervisão
ambiental das obras em andamento do complexo da nova sede do TRT5, a cargo da
empresa Cinzel Engenharia, contendo relatórios fotográficos, documentos,
evidências e ARTs, resultando em descumprimento da cláusula 8ª (item 25.2) do
contrato nº 09.53.09.00196-35 e condicionante número 7 da licença ambiental
emitida pela Superintendência do Meio Ambiente, da Prefeitura Municipal de
Salvador, colocando em risco o bom andamento da Obra, uma vez que a questão
ambiental foi uma das fundamentações para a adoção de um projeto com soluções
de engenharia específicas para a manutenção da vegetação nativa existente na
área destinada às obras contratadas (item 3.5);
V) promover a abertura de processo apartado para apreciação pela Secretaria
de Controle Externo - BA (Secex/BA), cuja clientela contempla o órgão
auditado, das questões referentes à celebração do convênio de natureza
especial nº 09.52.10.00239-35 entre o TRT5 e a Caixa, no valor de R$ 320
milhões, para construção do restante do Empreendimento da Sede do TRT5, tendo
como contrapartida a gestão pela Caixa dos depósitos judiciais, precatórios e
requisições de pequeno valor - RPV, por um período de 25 anos, prorrogável
por mais 10. (item 3.4);
VI) remeter cópia do Acórdão a ser proferido, bem como do Relatório e Voto,
ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), para conhecimento
acerca: (i) do início da construção do Empreendimento da nova sede do TRT5,
de grande vulto, com prazo de conclusão superior a 1 (um) exercício
financeiro, sem estipulação orçamentária condizente, tendo permanecido até a
presente data com valor subdimensionado no plurianual (PPA) do Governo
Federal atinente ao período 2008-2011 (Lei nº11.653/2008); e (ii) do convênio
entre o TRT - 5ª Região (BA) e a Caixa Econômica Federal, firmado em 2010,
tendo como contrapartida a cessão dos depósitos judiciais, não tramitando os
recursos pela conta única do Tesouro Nacional, em desrespeito aos princípios
da universalidade e da unicidade de tesouraria, insculpidos nos arts. 2º, 3º,
4º e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986.
VII) remeter cópia do Acórdão a ser proferido, bem como do Relatório e Voto,
ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), para a adoção de providências que
julgar pertinentes no âmbito de suas competências para o controle da atuação
administrativa e financeira do Judiciário, conforme art. 103-B, § 4º, da
Constituição da República, na redação da EC nº 45, de 30/12/2004;
VIII) comunicar à Superintendência do Meio Ambiente, da Prefeitura Municipal
de Salvador, que foi verificado na presente auditoria da Obra do Edficío
Administrativo 4 do TRT - 5ª Região/BA (processo nº 09.53.09.00196-35), que
os relatórios trimestrais de supervisão ambiental (com relatórios
fotográficos, documentos, evidências e ARTs) não estavam sendo apresentados
tempestivamente, conforme condicionante número 7 da Licença Ambiental emitida
por aquele órgão (item 3.5);
IX) comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades
que se enquadram no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei nº
12.309/2010 (LDO/2011), nos contratos 09.53.10.0283-35, 09.53.10.0023-35,
09.53.09.0196-35, 09.53.09.0172-35, 09.53.09.0137-35, 09.53.09.0064-35,
09.53.09.0212-35, 09.53.11.0047-35 do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª
Região (BA)."
É o Relatório
Voto
do Ministro Relator
PROPOSTA
DE DELIBERAÇÃO
Ao que consta do Relatório, nestes autos de auditoria realizada pela Secob 1
nas obras de construção do edifício-sede do Tribunal Regional do Trabalho da
5ª Região em Salvador/BA, no âmbito do Fiscobras 2011, foram examinados os
seguintes contratos relacionados ao empreendimento:
a) Contrato nº 09.53.09.0064-35 para execução de serviços técnicos para
elaboração do projeto arquitetônico e complementares - empresa IBTH - valor:
R$ 7.128.875,00;
b) Contrato nº 09.53.09.0137-35 para execução de serviços técnicos
especializados de elaboração de estudos ambientais - Fundação José Silveira -
valor: R$ 56.777,00;
c) Contrato nº 09.53.09.0212-35 para prestação de serviços
técnico-especializados para elaboração de relatórios técnicos referentes ao
recebimento de projetos executivos de arquitetura e complementares do
conjunto de edificações - Fundação Escola Politécnica da Bahia - valor: R$
115.000,00;
d) Contrato nº 09.53.09.0172-35 para prestação de serviços
técnico-especializados para elaboração de relatórios técnicos para
conferência, análise e verificação dos projetos de terraplenagem e contenção
- Fundação Escola Politécnica da Bahia - valor: R$ 14.500,00;
e) Contrato nº 09.53.10.0023-35 para prestação de serviços de fiscalização,
acompanhamento, assessoramento e prestação de consultoria durante a prestação
dos serviços de terraplenagem, contenções e construção do edifício
administrativo 4 - empresa IBTH - valor: R$ 523.183,17;
f) Contrato nº 09.53.10.0283-35 para contratação de empresa especializada
para os serviços de contenções - empresa Tecnosonda S/A - valor: R$
2.990.000,00;
g) Contrato nº 09.53.09.0196-35 para contratação de empresa para construção
do Edifício Administrativo 4 - empresa Cinzel - valor: R$ 19.592.935,09;
h) Contrato nº 09.53.11.0047-35 para execução de alteração nos projetos
estruturais destinados à construção do edf adm 4, a fim de substituir as
estacas-raiz por estacas metálicas - empresa IBTH - valor: R$ 27.000,00; e
i) convênio de natureza especial firmado entre o TRT5 e a Caixa para
viabilizar condições econômico-financeiras adequadas para conclusão do
restante do Empreendimento - valor: R$ 320.000.000,00.
2. Após a conclusão dos trabalhos de fiscalização, a Secob 1 identificou os
seguintes indícios de irregularidade:
a) sobrepreço de aproximadamente R$ 458 mil (equivalentes a cerca de 5 % do
valor do contrato), decorrente de preços excessivos frente ao mercado,
relativamente ao Contrato nº 09.53.09.0196-35, cujo objeto consiste na
execução das obras ora em exame;
b) contratação irregular por dispensa ou inexigibilidade - Contrato nº
09.53.09.0064-35, cujo objeto consiste na elaboração de projetos
arquitetônicos estruturais e complementares;
c) celebração irregular de convênio - o valor do convênio de natureza
especial celebrado com a Caixa Econômica Federal, de R$ 320 milhões, está
muito além do valor previsto para o empreendimento no Plano Plurianual (PPA),
que é de R$ 122 milhões;
d) formalização de termo aditivo objetivando o reequilíbrio
econômico-financeiro fora das hipóteses legais, relativamente ao Contrato nº
09.53.09.0064-35; e
e) descumprimento de cláusulas contratuais alusivas a licenciamento
ambiental, por parte da empresa contratada, em relação ao Contrato nº
09.53.09.0196-35, cujo objeto consiste na construção das obras ora em exame.
3. Considerando a possível existência de sobrepreço nas obras em exame, conforme
apurou a Secob 1, entendo pertinente reproduzir a proposta consignada no
relatório de fiscalização acerca da recomendação, ou não, de paralisação do
empreendimento, a fim de dar cumprimento às disposições específicas da Lei de
Diretrizes Orçamentárias, conforme se segue:
"(...) Por fim, constata-se que o novo montante de sobrepreço apurado
não mais possui materialidade para fins de enquadramento no art. 94, § 1º,
inciso IV, da Lei nº 12.309, de 9 de agosto de 2010, (LDO 2011), não
ensejando o bloqueio preventivo da execução física, financeira e orçamentária
da obra do Edifício Administrativo 4 (...)"
4. A despeito dos achados de auditoria consignados no relatório, a Secob 1,
antes de se manifestar sobre o mérito do feito, formulou proposta de
realização de oitiva do TRT5 e da empresa contratada para a execução das
obras, Cinzel Engenharia Ltda., para, no prazo de 15 (quinze) dias,
manifestarem-se, caso desejem, acerca das ocorrências supramencionadas.
5. Além disso, a secretaria especializada em obras propôs a expedição de
recomendação ao TRT5, relativamente à necessidade de detalhamento mais
acurado do item "administração local", no âmbito do contrato
celebrado com a empresa Cinzel, bem assim sugeriu que fosse dada ciência
àquele Tribunal acerca de outras impropriedades verificadas nos autos.
6. Já em relação ao convênio de R$ 320 milhões celebrado com a Caixa
Econômica Federal, a unidade técnica propôs a formação de processo apartado
específico, para apreciação pela Secex/BA, uma vez que tal instrumento teria
por objeto apenas a viabilização de condições econômico-financeiras para a
conclusão do empreendimento, sem vinculação direta com questões técnicas de
engenharia.
7. E aí, à vista das circunstâncias ora relatadas, observo que, se fosse
apenas pela autorização de realização de oitiva, este processo poderia ter
sido restituído à Secob 1 mediante simples despacho. Ocorre que, dada a
existência das propostas de formação de apartado para exame em separado do
convênio celebrado com a Caixa Econômica Federal, faz-se necessária a
apreciação do feito pelo Plenário desta Corte de Contas, razão pela qual
resolvi trazer a presente proposta de deliberação à consideração deste
Colegiado.
8. De qualquer modo, quanto ao mérito das questões suscitadas pela Secob 1,
abstenho-me de tecer quaisquer considerações no presente momento processual,
haja vista que a própria secretaria especializada não emitiu nenhum
pronunciamento conclusivo sobre as ocorrências em tela - o que deverá
acontecer após o exame das oitivas propostas.
9. Enfim, no que se refere às propostas de recomendação e de que seja dada
ciência ao TRT5 acerca dos indícios de irregularidade tratados nos autos,
manifesto-me de forma concordante, uma vez que tais recomendações, a meu ver,
dizem respeito a entendimentos já consagrados na jurisprudência desta Corte
de Contas.
Ante o exposto, propugno por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a
este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 28 de setembro de 2011.
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Relator
Acórdão
VISTOS,
relatados e discutidos estes autos em que se examina auditoria realizada pela
Secob 1 nas obras de "construção do edifício-sede do Tribunal Regional
do Trabalho da 5ª Região em Salvador/BA", no âmbito do Fiscobras 2011 -
Programa de Trabalho 02.122.0571.11EL.0101/2010.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. promover a oitiva do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região/BA -
TRT5, para que se manifeste, no prazo de 15 dias, acerca das seguintes
ocorrências:
9.1.1. celebração de termo aditivo ao Contrato nº 09.53.09.0196-35, para
execução da Obra do Edifício Administrativo 4:
9.1.1.1. com preços acima do mercado, no montante de R$ 346.172,89; e
9.1.1.2. sem a manutenção do desconto obtido na contratação da licitação da
obra, no montante de R$ 112.189,35; contrariando o disposto no item 5.1
(considerações gerais) do Edital de Licitação, no art. 127, § 5º, inciso I,
da Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010 (LDO 2011);
9.1.2. celebração do Contrato nº 09.53.09.0064-35, com o Instituto Brasileiro
de Tecnologia do Habitat - IBTH, em 5/5/2009, por inexigibilidade de
licitação (art. 25, II, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993), para
elaboração do projeto arquitetônico, conjuntamente com os demais projetos do
empreendimento, estando ausentes no processo administrativo respectivo a
demonstração do atendimento aos requisitos essenciais à aplicabilidade do
ato;
9.1.3. celebração do Contrato nº 09.53.10.0023-35, em 12/3/2010, com o Instituto
Brasileiro de Tecnologia do Habitat (IBTH), objetivando o acompanhamento e
fiscalização das obras do edifício 4 e de contenções do terreno do complexo,
em apoio ao Departamento de Obras do TRT5, estando ausentes no processo
administrativo respectivo a demonstração do atendimento aos requisitos
essenciais à aplicabilidade do ato (inexigibilidade);
9.1.4. celebração de termo aditivo ao Contrato nº 09.53.09.0064-35, para
elaboração dos projetos arquitetônicos, e demais projetos:
9.1.4.1. sem os condicionantes previstos no art. 65, inciso II, alínea
"d", da Lei nº 8.666, de 1993;
9.1.4.2. sem estar acompanhado de demonstrativo detalhado dos serviços
adicionados;
9.1.4.3. com a concessão do ajuste do valor pleiteado pela empresa
contratada, tendo em vista que o Departamento de Obras do TRT5 posteriormente
entendeu como indevidos 15,28% do valor acrescido ao contrato, no montante de
R$ 96.126,93;
9.2. promover a oitiva da empresa Cinzel Engenharia Ltda. (CNPJ nº
08.059.768/0001-42), para que se manifeste, caso deseje, no prazo de 15 dias,
acerca das seguintes ocorrências:
9.2.1. sobrepreço decorrente de aditivo ao contrato nº 09.53.09.0196-35, para
execução da Obra do Edifício Administrativo 4:
9.2.1.1. com preços acima do mercado, no montante de R$ 346.172,89; e
9.2.1.2. sem a manutenção do desconto obtido na contratação da licitação da
obra, no montante de R$ 112.189,35; contrariando o disposto no item 5.1
(considerações gerais) do Edital de Licitação e no art. 127, § 5º, inciso I,
da Lei 12.309, de 2010 (LDO 2011);
9.3. recomendar ao TRT5, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de
1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que empreenda um
melhor aprofundamento dos custos relativos ao item "Administração
Local", aprimorando o projeto básico do empreendimento, documentando e
autuando adequadamente a respectiva análise no processo referente à licitação
do restante do Empreendimento, com vistas a permitir melhor atuação dos
órgãos de controle;
9.4. dar ciência ao TRT5 sobre as seguintes impropriedades:
9.4.1. celebração do contrato nº 09.53.09.0196-35, para execução da Obra do
Edifício Administrativo 4, com alíquota efetiva do imposto sobre serviços de
qualquer natureza (ISS), incorporada ao BDI, sem considerar que o imposto não
incide sobre a parcela de materiais praticada na Obra, resultante em um
montante, recalculado pelo próprio TRT5, de R$ 521.955,80, contrariando o
art. 6º, inciso IX, alínea "f", da Lei nº 8.666, de 21 de junho de
1993;
9.4.2. ausência, nos processos administrativos nºs 09.53.09.0064-35 e
09.53.09.0137-35, da publicação, em imprensa oficial, das justificativas para
inexigibilidade e/ou dispensa de licitação, como condição para a eficácia dos
atos, contrariando o art.26, caput, da Lei nº 8.666, de 1993;
9.4.3. ausência de apresentação dos relatórios trimestrais de supervisão
ambiental das obras em andamento do complexo da nova sede do TRT5, a cargo da
empresa Cinzel Engenharia, contendo relatórios fotográficos, documentos,
evidências e ARTs, resultando em descumprimento da cláusula 8ª do contrato nº
09.53.09.00196-35 e condicionante número 7 da licença ambiental emitida pela
Superintendência do Meio Ambiente, da Prefeitura Municipal de Salvador,
colocando em risco o bom andamento das obras, uma vez que a questão ambiental
foi uma das fundamentações para a adoção de um projeto com soluções de
engenharia específicas para a manutenção da vegetação nativa existente na
área destinada às obras contratadas;
9.5. promover a abertura de processo apartado, a ser instruído pela Secex/BA,
cuja clientela contempla o órgão auditado, a fim de que sejam examinadas as
questões referentes à celebração do convênio de natureza especial nº
09.52.10.00239-35, entre o TRT5 e a Caixa Econômica Federal, no valor de R$
320 milhões, objetivando a viabilização de condições econômico-financeiras
para construção do restante do Empreendimento da Sede do TRT5;
9.6. remeter cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de
Deliberação que o fundamenta, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG), para conhecimento acerca das seguintes ocorrências:
9.6.1. início da construção do Empreendimento da nova sede do TRT5, de grande
vulto, com prazo de conclusão superior a 1 (um) exercício financeiro, sem
estipulação orçamentária condizente, tendo permanecido até a presente data
com valor subdimensionado no plurianual (PPA) do Governo Federal atinente ao
período 2008/2011 (Lei nº 11.653, de 7 de abril de 2008); e
9.6.2. convênio entre o TRT5ª e a Caixa Econômica Federal, firmado em 2010, tendo
como contrapartida a cessão dos depósitos judiciais, não tramitando os
recursos pela conta única do Tesouro Nacional, em suposto desrespeito aos
princípios da universalidade e da unicidade de tesouraria, insculpidos nos
arts. 2º, 3º, 4º e 56 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, arts. 1º e 2º
do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986;
9.7. remeter cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de
Deliberação que o fundamenta, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com
vistas à adoção das providências que julgar pertinentes, no âmbito de suas
competências, para o controle da atuação administrativa e financeira do
Judiciário, conforme art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal de 1988, e a
redação da Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004;
9.8. comunicar à Superintendência do Meio Ambiente, da Prefeitura Municipal
de Salvador, que foi verificado na presente auditoria da Obra do Edifício
Administrativo 4 do TRT5 (processo nº 09.53.09.00196-35), que os relatórios
trimestrais de supervisão ambiental (com relatórios fotográficos, documentos,
evidências e ARTs) não estavam sendo apresentados tempestivamente, conforme
condicionante número 7 da Licença Ambiental emitida por aquele órgão;
9.9. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades
que se enquadrem no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei nº
12.309, de 9 de agosto de 2010 (LDO/2011), nos contratos 09.53.10.0283-35,
09.53.10.0023-35, 09.53.09.0196-35, 09.53.09.0172-35, 09.53.09.0137-35,
09.53.09.0064-35, 09.53.09.0212-35, 09.53.11.0047-35 do Tribunal Regional do
Trabalho da 5ª Região (BA), não havendo motivos para o bloqueio preventivo da
execução física, financeira e orçamentária da obra do Edifício Administrativo
4;
9.10. autorizar a Secob 1 a
promover todas as medidas necessárias ao saneamento dos autos, permitindo
inclusive que se promova a audiência dos responsáveis pelas faltas descritas
no item 9.1 deste Acórdão
Quorum
13.1.
Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton
Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio
Monteiro.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho (Relator)
Publicação
Ata 40/2011
- Plenário
Sessão 28/09/2011
Dou vide data do DOU na ATA 40 - Plenário, de 28/09/2011
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